摘要：“三网融合”是我国发展信息产业的重要步骤，推进“三网融合”是党中央、国务院做出的重大战略部署。从“三网融合”试点开展以来的情况看，电信、广电双向进入业务模式以及监管、执行等方面仍存在不少问题，为此，有必要从“三网融合”模式创新、双向进入实现突破、融合统一监管等方面探寻推进“三网融合”健康发展的方案，进而寻求实现广电服务和通信、互联网服务的有效融合之路。
关键词：“三网融合”；资源共享；制度障碍；对策
中图分类号：G20 文献标志码：A 文章编号：1002—7408（2012）010—0073—03
“三网融合”又叫“三网合一”，是一种广义的说法， 是指电信网、有线电视网和互联网合并为一个网络，同时实施业务应用融合，业务层上互相渗透和交叉，可以互联互通；应用层上趋向使用统一的IP协议，形成无缝覆盖；行业管制和政策方面也逐渐趋向统一，从而向公众提供多样化、多媒体化、个性化服务。实施三网融合能够破除行业垄断，实现网络资源共享，避免重复建设，从而更有效地利用资源、节约成本，同时也将促进行业内企业的合作和良性竞争。三网融合对繁荣文化产业、提高国家信息化水平、促进工业化与信息化融合具有重要的战略意义，已经成为国际信息产业发展的大趋势。
2010年1月13日，温家宝总理主持的国务院常务会议上决定加快推进三网融合，提出三网融合工作分两个阶段推进，目标是“全面实现三网融合发展，普及应用融合业务，基本形成适度竞争的网络产业格局”，这充分表明了我国为适应三网融合的发展趋势，加快推进三网融合的决心。自2010年7月公布首批三网融合试点12个城市，到2011年12月31日公布天津、重庆、宁波等城市以及22个省会城市和其他17个城市的第二阶段试点地区（城市）名单，我国三网融合一路走来，可谓艰难前行。2012年是国务院常务会议决定推进三网融合的第三个年头，也是第一阶段试点的总结之年，对我国三网融合发展现状客观分析和总结，对更好地推进这项系统工程具有重要意义。
一、我国“三网融合”的发展现状
为了促进三网融合的发展，我国从2010年10月开始在一些城市进行三网融合工作试点。目前，虽然三网融合在整体上仍有一些关键性问题还没有解决，但已经取得了重要的进展。
1.“三网融合”业务快速发展，服务内容更新快。近几年，广电、电信部门和网络视频企业在技术应用和服务模式上不断创新，提供多种多样的视频节目，开发增值服务项目，很大程度上满足了人们不断增长的精神文化和信息需求。如陕西电信与陕西文化广播影视集团合作，为数字电视用户先后推出了高清频道收看、高清视频点播、远程教育资讯、在线游戏、电视支付以及点播、直播、高清等多种视频和应用服务，满足不同消费群体的个性化要求。随着三网融合的不断发展，我国数字电视用户由2008年260万户增长到2011年1300多万户，增长超过4倍，实现用户规模的新突破。同时，我国网络视频业务增长迅猛，2011年我国网络视频用户规模较上一年增加14.6%，达到3.25亿，使用率提升至63.4%。
2.各试点城市在实践中积极探索多样化的融合模式。2011年6月《关于印发三网融合试点方案的通知》指出：“在确保播出安全的前提下，广播电视播出机构与电信企业可探索多种合资、合作经营模式，以充分发挥各方优势，充分调动各方积极性，为人民群众提供丰富多彩的节目内容和优质的信息服务。”[1]17近年来，三网融合试点地区都在积极探索模式创新，如山西移动和山西广播电视台通过全面合作形成的“山西模式”，山西移动负责网络传输，广电部门负责传送电视节目，有线电视费则由山西移动代收，60%的收益归移动公司，40%归广电部门。这种模式的主要特点是双方能够资源共享，优势互补；武汉电信和武汉广播电视台合资建立武汉市三网融合合资公司，双方首先发展如交通信息跨网络共享、医院挂号、电视购物等不同类型增值业务和公共信息服务，体制完善后再开展直播点播类时政新闻及影视节目等比较重要的业务。“武汉模式”着力解决三网融合引发的广电部门和电信运营商的利益冲突，开拓了三网融合业务上从竞争趋向竞合的新路径。此外，三网融合还出现了河南模式和云南模式等等，这些都是致力于寻找广电和电信互利的合作方式，对于促进三网融合业务快速发展起到了重要作用。
3.初步形成覆盖融合性终端、网络设备、软件、内容增值服务以及基础性技术创新、标准研究在内的较为完整的“三网融合”产业群。三网融合的推进对于优化信息产业结构、促进电子信息产业具有非常重要的意义。据预测，三网融合将带动相关产业的发展，市场规模巨大。2011年中国三网融合产业规模已超过1600亿元，其中包括电信宽带升级、广电网络双向全面改造、音频和视频信息服务系统建设以及信息服务与终端市场的发展。大力推进三网融合所创造的巨大市场吸引了产业群各方积极参与。如家电企业积极与百事通、华数等牌照方合作，广电运营商加快推进网络升级、省网整合，内容服务提供商积极与三网融合运营企业合作，电信运营商业加快宽带网络升级、积极与牌照方合作，加快IPTV（交互式网络电视）业务发展；终端厂商也因三网融合产业发展而受惠。[2]23 等等，这些都说明我国三网融合产业快速发展，三网融合产业集群逐步形成。
二、当前“三网融合”过程中监管存在的主要问题
我国三网融合工作已经取得很大进展，但是由于监管制度、融合模式等方面还存在诸多不足，三网融合在推进过程中仍有许多实质性的问题亟待解决。
1.三网融合缺乏法律保障。三网融合问题的技术难题已经解决，现在最大的难题是相关的法律法规不健全。目前在电信和广电领域具有“法律”效力的是《电信条例》和《广播电视管理条例》，分别是在2001年9月和1997年8月正式颁布的，其中并没有涉及到三网融合问题。另外，这两个条例都属于行政法规，法律效应很有限，这使得三网融合没有相关的操作依据，无法可依是制约三网融合发展的最大瓶颈之一。在没有明确的三网融合法律框架下，推进三网融合过程中必然遇到很多困难，而又不能得到很好的解决，必然延缓三网融合的进程。
例如广电总局旗下的各地广电，纷纷在传统的有线电视业务之外，从事宽带接入等电信业务，引发了电信部门的不满。而在2009年初的基础电信业重组之前，电信运营商纷纷希望获得全业务经营牌照。没有《电信法》的约束，近年来电信市场竞争方面，一些破坏通信线缆、侵占通信设施等恶性竞争事件频频发生。随着全国三网融合项目和应用试点的推广，设立《电信法》已是刻不容缓。从这一点来说，广电业和电信业的监管体制很薄弱。由于分行业监管的体制问题并未解决，已然成为三网融合的最大障碍；在法律保障方面，我国电信法已经“难产”数十年，应尽早出台一部规范性的电信法。
2.监管制度障碍是当前所面临的最大问题。目前，三网融合的两大部门中，广电行业体制现状是“条块结合、以块为主”的双重领导体制，也就是行业与地方政府双重领导。广电行业长期以来政企不分，效率低下，网络分割，有线电视行业“各省割据”，在区域内实行垄断，市场意识、运营能力很有限，提供全程全网的电信业务困难重重。而电信行业监管体制的基本特征是以工信部为核心集中、垂直的管理体制。因此，我国电信网、广播电视网和计算机互联网实行分离管理，各自独立运行。电信网和计算机互联网隶属于工业和信息化部，电信掌控互联网数据中心业务、国际互联网出口、ISP（互联网接入服务）入网证和号码资源。广播电视网隶属于国家广电总局，广电拥有IPTV牌照和播控平台的控制权。[3]23这样多头管理导致政出多门，各部门各自为政，缺少统一的监管。由于各部门本身的局限性，在制定政策法规时都站在本部门的利益上，因此部门之间协调性差，造成了资源的浪费和效率的缺失。当前我国三网融合的内容监管机制、方法远远滞后于技术发展，是一个业内共识。
三网融合本质上就是电信网、广电网、互联网三个网络不再只做各自的事，可以进行相互渗透：电信网可以开展互联网和广播电视业务，广电网可以开展电信和互联网业务，互联网上也可以开展电信和广播电视业务。其实这本来不是很复杂的事，在国外一直都是这么做的，只是在我国，有不同的监管部门，各部门都希望自己旗下企业向其他领域渗透，而其他企业最好不要渗透进来。所以要想三网融合顺利进行，首先要统一监管部门的思想，让监管部门树立公平、开放的意识，只有监管部门先“融合”了，网络和业务才有可能“融合”。
3.运营体制和发展思路的差异是阻碍三网融合的重要原因。广电运营商的股权结构异常复杂，企业规模较小，市场主体分散，对广电电信业务的双向进入积极性不高。特别是在目前广电未掌握国家互联网出口的情况下，开展宽带业务，需要支付巨额的网间结算费用。在运营体制方面，传统广电业6000多个独立的经济实体整合成一个统一实体并不简单。而电信运营商则希望在保证网络信息和文化安全的前提下，借助自身突出的实力，积极开展多种商业模式的探索。众所周知，具有公益属性的广电业和完全市场化的电信业是两种完全不同的商业模式，长期独立发展起来的两个行业，在观念、行业标准、行为准则上均存在巨大的差异，导致矛盾激烈，出现了不少问题。如2011年7月，中国网络电视台（China Network Television，简称CNTV） 就江苏电信和广东电信IPTV的部分业务内容向当地法院提起了维权诉讼，反映了双方的利益冲突已达到白热化，而此前中国电信和中国联通也曾多次清查过宽带业务的出口。可见，推行三网融合涉及到相关部门的管辖权和利益分配问题，顶层的管理和管制缺位，使得三网融合进展缓慢。
4.“三网融合”商业模式创新动力不足。三网融合业务持续发展动力不足，娱乐内容不能很好地满足人们不断增长的精神文化需求。虽然IPTV总体上呈现快速的发展势头，但发展低于预期，我国北方等部分省市IPTV增长尤其缓慢，发展遇到瓶颈，根本原因在于还没有找到很好的商业模式和盈利模式及内容服务不够繁荣，而且，用户已习惯了免费模式。当前，电信和广电企业在政策许可的范围内不断探索，寻找各种合作模式，主要有上海模式、杭州模式、武汉模式等等。但是，目前广电与电信的业务合作还只是很少种类业务的局部联合，远称不上产业融合。而且，内容服务由牌照方提供，这在很大程度上限制了文化服务企业进入三网融合市场，不利于充分利用社会内容服务资源，不利于三网融合应用和服务创新，不利于满足人们不断增长的精神文化需求。正是因为内容缺乏活力及商业模式创新不够，致使三网融合推进缺乏动力。
三、构建保障“三网融合”发展的新型监管制度
2012年1月4日，国务院办公厅印发了《关于三网融合第二阶段试点地区（城市）名单的通知》，又有42个地区（城市）入围。第二批试点城市的公布，为2012年三网融合产业的发展注入了强大的动力。为了加快三网融合的发展，当前需要做好以下工作：
1.完善“三网融合”监管法律体系，尽快推出《电信法》和《广播电视法》。尽快出台《电信法》和《广播电视法》，使得三网融合获得法律认可，这样就解决了我国三网融合中最棘手、最紧迫的法律难题，在推进三网融合进程中，电信业和广电业都将有章可循，有法可依。根据欧盟的成功经验，以及当下技术发展的现实情况，在法律层面上适时将传统通信网络统一纳入电子通信网大框架内，即将现有的三网从传统的网络统一调整为电子通信网络。这种统一调整很有必要，不但充分反映了当今网络的技术实质，而且能够被电信、广电和互联网接受，得到各方的认可。《电信法》可以对我国三网融合的市场监管提出意向性的监管原则，允许对电信和广电实施有区别的监管，实行传输网络与内容有差别监管，以突破政出多门的现实。这样，电信法就在网络技术上为三网融合提供了法律依据和支持，这是三网融合的根本保障。
2.构建统一、融合、高效的监管组织机构，充分发挥融合监管机构对“三网融合”统筹、协调和推动的作用，完善“三网融合”产业环境。借鉴国外三网融合管理模式，应当建立融合的监管组织模式，对广电和电信进行统一监管，制定三网融合发展规划和目标，积极推动三网融合双向试点，对三网融合试点进行监督和评估；要加快推进三网融合标准体系建设，成立三网融合专家委员会，协调和统筹三网融合存在的问题，实行内容监管和内容运营分离，加强网络安全和信息安全监管，研究制定适应新情况的制度、规范和规则，规范市场经营行为，避免恶性竞争；要充分利用市场、经济、技术、行政等手段，对违法违规行为进行惩罚，以推动三网融合健康有序地发展。
3.倡导电信和广电合作共赢，逐步开放，在双向进入上实现突破。从国外三网融合发展历程来看，主要经历了从电信和广电的双向进入到相互合作的历程。以美国为例，其三网融合主要采取了以下三种模式：一是广电进入电信；二是电信通过IPTV切入广电；三是广电与电信业合作。[4] 这三种模式的核心都是通过逐渐开放来谋取整个行业的发展，符合三网融合的未来发展方向。从电信和广电双方博弈结果来看，试点各阶段如果对等进入，可能会引发一些文化管理问题、就业问题、竞争问题以及社会问题等，这些都是政府不希望看到的。[5] 因此，为了避免出现这些问题，应该采取积极稳妥的策略，按照三网融合总体方案和试点方案的要求，在双向进入上，逐步打破原先封闭的广电网和电信网，以及广电、电信分而治之的局面，双方过于激进放开或过于封闭和保守都不是出路，最佳选择是双方都要适度让步，短期内也可采取非对称进入模式，并逐步走向广电和电信的互相开放，实现合作共赢。
4.鼓励“三网融合”模式的创新，积极开展试点成功模式的推广。如今，三网融合试点地区都在积极探索模式创新，如上海电信与上海文化广播影视集团通过战略合作形成的“上海模式”，武汉电信与武汉广电成立合资公司的“武汉模式”，[6]由中国网络电视台、云南电视台、云南电信三方共建IPTV的"云南模式"，三网融合还出现了深圳模式和杭州模式等，无一例外地探索电信、广电的合作模式。这些模式都是在现有三网融合体制下进行了有效探索，对发挥电信与广电双方优势、促进IPTV等三网融合业务发展发挥了积极推动作用。随着三网融合试点地区进一步扩大和三网融合试点的深入，要根据三网融合试点所处的阶段，根据各试点城市的具体发展状况，有效借鉴现有成功模式，因地制宜，创新发展方式，积极探索符合中国国情的三网融合新模式。
参考文献：
[1]赵杰.通信业前沿法律问题研究[M].北京：北京大学出
版社，2011.
[2]李亚红.法治电信[M].北京：北京邮电大学出版社，
2010.
[3]刘江雁.通信发展与政府管制[M].北京：北京经济出版
社，2009.
[4]黄新华.国外三网融合的启示[J].理论与改革，2010，
（6）.
[5]罗勇.三网融合制度探索[J].中国通信，2011，（11）.
[6]李建斌.电信改革趋势[J].浙江大学学报，2010，（7）.
[责任编辑：黎 峰]