【摘要】教育的均衡发展是人类社会追求的目标,是社会发展的必然趋势,也是全面建设小康社会的必然选择。河北省是一个人口大省、教育大省,要通过均衡发展城乡义务教育,把沉重的人口负担转化为丰富的人力资源优势,从而迈入教育强省的行列。
【关键词】义务教育 均衡发展 现状分析
自1986年国家颁布《中华人民共和国义务教育法》以来,河北省的义务教育取得了令人瞩目的成就,但随着社会、经济的快速发展,也出现了一些新的问题,主要表现在:城乡义务教育资源配置和教育事业的发展不够均衡,而且这种现象越来越明显。这种不断扩大的城乡差异、地区差异、校际差异和群体差异现象是对教育公平的严重挑战。
河北省城乡义务教育非均衡发展的现状
长时期以来,河北省城乡义务教育的发展就存在不均衡的现象,具体表现如下:
政府财政投入不够均衡。从河北省近年来中小学生人均预算内教育经费的配置情况分析,普通小学和普通初中的人均预算内教育事业费城乡差异比较明显,虽然从整体上看,城乡义务教育人均预算内教育事业费都呈现上升趋势,但是,城镇普通中小学人均预算内教育事业费均高于农村。
师资力量的差距。师资的数量、质量关系着一个地区的教育质量和水平,城乡师资力量的差异主要表现在三个方面:数量上的差距。教师资源城乡分布不均衡,大中城镇教师普遍集中,偏远农村教师缺编严重。优质教师资源城乡分布失衡。主要表现在:义务教育学校中级以上职称的教师比例城乡差距较大,在城镇,具有中级职称以上的教师比例明显高于乡村。城乡教师的稳定性差异较大。城镇教师的稳定性较强,乡村学校教师变动频繁,优质教师流失严重。
办学条件的差距。笔者走访发现,城镇学校的各种教学仪器、设备都比较齐全,而农村学校的教学仪器、设备普遍短缺,不足以满足日常教学的需要。同时,城乡学校校舍差距也很大。
教师收入水平的差距。由于乡村经济一般不及城镇经济,在目前“省级统筹,地方负责,分级管理,以县为主”的财政管理体制下,再加上其他因素的影响,使得农村教师的收入水平远低于城镇教师。此外,有些农村教师的工作环境和生活条件还比较差,医疗、养老、住房、交通等方面的保障水平还不高,这些都与城镇形成了鲜明的对照。
教学质量的差距。受师资力量及办学条件差距的影响,必然形成教学质量的差距。就目前而言,城镇学校的教学质量明显高于农村,由于城乡各地教学质量层次不齐,许多农村家长为了使子女到一个比较好的学校就读,不惜更多的教育投入到城镇上学,由此,形成了农村学龄儿童大量流失,而城镇学校则“人满为患”。据笔者了解,有些农村学校一个班只有十几个人,而城镇学校一个班多达六七十人,重点学校则班级人数更多。由于农村中小学生源急剧减少,只好将许多农村学校进行合并或撤消。
城乡学校布局不够均衡。目前,河北省城市中小学校布局较为均衡合理,学校的设置基本上考虑了市区居民的分布,学校所在区域环境的安静、幽雅等各种因素,学生可根据自己的居住状况就近入学。而农村则不然,据笔者调查,河北农村中小学基本上设在乡镇所在地,而乡镇学校并不一定在该乡镇所辖区域的中心位置,这样,势必会造成有些农家子弟从上小学就开始远途跋涉,困难自不必说。
城乡义务教育管理体制上的差距。河北省现行农村义务教育管理体制基本上实行 “省级统筹、地方负责、分级管理、以县为主”的管理模式,特别是在教育经费投入方面,农村义务教育主要是以县乡两级财政为主体。由于各地县域经济发展不平衡,相当部分的县乡在财政困难的情况下,义务教育的经费投入就很难保证及时到位,从而使教师工资的发放,学校各种教学仪器、设施的完善、补充受到影响。而在城市,各级中小学基本上由市教育部门统一管理,教育经费也是在全市统筹的情况下拨付的,这样就大体上能够均衡各个学校的教育资源,不至于使校际之间差距过大。
河北省城乡义务教育非均衡发展现状的成因分析
造成河北省城乡义务教育发展失衡的原因是多方面的,既有历史遗留的原因,也有人为因素;既有外因,也有教育本身及相关政策的因素。根据考察和综合分析,笔者认为,导致城乡义务教育非均衡发展的主要原因如下:
自然环境和社会发展水平的制约。相对于城市,农村的经济发展较为落后,农民收入相对城市偏低,农村义务教育作为农村社会经济发展的一个子系统,必然会受到各种自然条件和经济发展水平的影响。虽然在社会经济发展的过程中,城乡分割的局面正在逐渐被打破,但消除城乡差距,改变城乡二元现状,还需要有一个长期而又艰巨的过程。
现行义务教育管理体制不够完善。河北省现行的义务教育管理体制基本上实行的是省级统筹,各级政府分级管理的模式。这种体制存在许多弊端:首先,义务教育经费分摊主体责任不明,分担层次较低。一方面,中央政府和省级政府在义务教育经费投入中所占的比例较低,居民家庭承担了较大份额的教育经费;另一方面,县级政府分担的义务教育经费比重过大,对于经济欠发达的县乡来讲,确是一个沉重的负担。其次,河北省目前义务教育的经费投入,基本上采用的办法是城市负责城市、农村管理农村。城市的经济发展水平一般高于乡村,必然会产生城乡教育投入的差距。第三,教育投资分配、使用的监督管理机制不够健全。《中华人民共和国义务教育法》明文规定:教育经费要做到“三个增长”,但在实际执行过程中,并未建立相应的保障机制,以至于经常出现教育经费的挪用或截留,从而影响义务教育的发展。
政府教育投资不够均衡。义务教育是一项面向大多数人的教育,其支出应是一项公共服务支出,教育资金理应由国家承担、政府提供。但目前,政府对义务教育的投入从总量上讲并不到位,从教育资金的分配上讲也不均衡;对城市的教育投入较多,对农村的教育投入相对较少;对重点学校投入较多,对一般学校投入较少。
农村经济的欠发达制约了教育的发展。由于农村经济较为落后,县乡的财政收入较少,拿不出更多的资金用于教育事业;农民收入偏低,无力进行更多的教育投入,在一定程度上约束了农村义务教育的发展。此外,有些个别农户,因病、因灾或其他意外事故导致家庭困难,子女上不起学,早早地挑起了养家糊口的重担,又使农村教育面临生源减少的尴尬境地。
农村土地的锐减使大量农民进城务工,造成留守儿童无人管理,辍学严重,影响了农村教育水平的提升。近几年来,由于经济开发,占用了大量耕地,再加上农村自然灾害频发,农业收入偏低,使许多农民进城务工。另外,还有部分青年农民抱着“圆梦”的理想,希望在城市找到一个属于自己的位置,也离开农村来到城市。留在故土的只有老人和儿童,这些留守儿童,由于无人看管,辍学现象严重,许多农村中小学人去室空,只好合并或撤消,教学质量受到严重影响。
农村生活条件苦、待遇低,难以引进高质量的教学人才。到农村从事教学工作,不仅条件艰苦,收入也比较低,所以,许多人不愿意到农村任教,即使在任教师,也是“人在曹营,心在汉”,其结果相当一部分教师都通过各种途径离开农村,进入了城镇一级的学校,更加剧了城乡义务教育的失衡。
河北省城乡义务教育均衡发展的必要性
均衡发展城乡义务教育,是社会公平、教育公平的基本要求。接受基础教育,是现代社会人类生存和发展的基本条件之一,是作为政府提供的最低标准的合格规范教育,它所保障的是基本人权和人的发展权利,是政府必须承担的责任。所以,适龄儿童无论出生何地,政府都应该为其提供均等的经费,使其接受相同条件和水准的教育。
均衡发展城乡义务教育是缩小城乡差别,促进城乡协调发展的有效手段。河北省城乡二元经济结构明显突出,城乡居民的收入差距较大,城镇义务教育的发展明显快于乡村,并且二者的差距有越来越大的趋势。如果不加以有效遏制,将会影响到城乡经济的发展和社会的稳定,并成为产生一系列社会问题的温床。
均衡发展城乡义务教育,是培养大量优秀人才,建设人才强省、经济强省的需要,有利于贫困地区尽早脱贫致富。在经济欠发达的农村,不可能人人都去上大学,接受高等教育,但接受初等教育是其最低的要求。在接受初等教育之后,就基本上具备了就业的能力,其知识结构和文化水平将有助于提高投资收益率,从而脱贫致富。
均衡发展城乡义务教育,有利于精神文明建设,有利于建设社会主义新农村。义务教育就是最基本的素质教育,是塑造人生的教育,如果受教育者的基本素质有所提高,必将在精神文明建设中起到模范、表率作用,成为建设社会主义新农村的踊跃实践者。
综上所述,要建设人力资源强省,必须优先发展教育,但教育的发展要以公平和均衡为前提,若偏离了这一原则,就会引发一系列深层次的社会问题。所以,河北省应当深刻认识城乡义务教育发展失衡带来的危害,不失时机地扭转这种失衡现状,这是各级政府和教育部门义不容辞的责任和义务。(作者为张家口教育学院副教授;本文系2010年度河北省教育厅人文社会科学研究课题《我省城乡义务教育均衡发展的现状及对策研究》的阶段性研究成果,项目编号:SZ2010413)