摘要：加强和创新社会管理，是中央在新形势下促进党和国家事业长治久安的重大战略决策，是我国深化改革开放的重大战略部署。目前，各地正按照中央决策，全面推进社会管理创新。值得注意的是，一些地方在推进社会管理创新过程中出现了一些偏差，有的地方甚至陷入误区。具体表现为十“重”十“轻”：重强化轻改革，重维稳轻根本，重管理轻服务，重形式轻内容，重标准统一轻条件差异，重全面控制轻激发活力，重政府责任轻社会参与，重权力延伸轻村居自治，重现代技术轻群众工作，重属地管理轻上级责任。
关键词：社会管理创新；误区；成因与危害
中图分类号：C916文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2011)06—0113—05
当前，各地正按照中央要求，全面推进社会管理创新，构建新的社会管理体制。但是在推进社会管理创新过程中，一些地方由于没有正确理解和领会中央意图，由于体制机制存在的弊端、执政能力不适应以及官僚主义、形式主义作祟，出现了一些偏差，有的甚至走入误区。笔者将这些情况概括为十“重”十“轻”，并对其成因与危害进行分析，祈望引起有关方面的重视。
一、重强化轻改革
改革开放以来，随着经济社会的发展，我国社会管理面对的情况日趋复杂，原有的社会管理体制已严重不适应形势发展的需要，社会管理体制需要不断地进行调整和改革。党和政府审时度势，高度重视并积极推进社会管理体制的改革与创新，出台了一系列政策来推进社会管理创新，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。但是，伴随着社会管理创新的深入推进，我国社会管理的很多薄弱环节、社会管理体制存在的问题越来越显露。从总体上说，目前我国政府社会管理职能还不能完全适应市场经济发展和社会全面进步的要求。
一是政府社会管理和服务滞后于市场经济发展的要求，滞后于人民群众的需要，社会保障体系和社会管理制度不健全，“一手硬（经济建设）、一手软（社会管理）”的问题比较突出。二是在经济社会快速发展过程中，贫富差距拉大、社会保障覆盖率较低、就业形势严峻等问题较为突出。三是政府在社会管理方式上远不能适应社会组织形态和社会阶层结构发生的重大变化，对于迅速成长起来的以非公有制部门为代表的新生社会组织，在服务的理念、方法乃至机构等方面严重缺失。四是在不同社会阶层之间的利益摩擦和冲突增多的现实中，缺乏通畅的利益诉求表达渠道，也缺乏为利益诉求表达服务的社会团体与机构。
五是群众组织官僚化，社会服务组织严重缺乏，社会团体等民间组织的作用难以得到充分发挥，社会资本的开发利用不足，社会的自我组织能力不强。
面对急剧变化发展的社会现实，有的人看不到、看不清我国原有的社会管理体制与经济快速发展和社会深刻变化的不适应性，
在社会管理创新中，不仅不去改革社会管理体制与经济社会发展的不适应方面，而且还一味地强调“强化社会管理”，去强化社会管理体制中与现实不相适应的过时的内容。更为严重的是，有的地方借推进社会管理体制的改革与创新为名，采取许多强化社会控制的措施，有的甚至力图用计划经济时代政府对社会实行严格管理的方法去“加强社会管理”。这种做法与社会管理创新背道而驰，很容易造成和助长“社会管理创新就是对改革开放弊端的纠正”的错觉，不符合胡锦涛总书记在2011年“七一”讲话中提出的“坚持不懈把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，奋力把改革开放推向前进”的精神。
二、重维稳轻根本
现在，不少地方将维护社会稳定作为加强和社会管理创新的“中心工作”和“重中之重”，实行“维稳”责任制，有的地方还实行严格的“问责制”和“一票否决制”。无疑，这对强化各级政府的社会管理责任起到了一定的积极作用。但是，社会管理创新的“中心工作”不是“维稳”，而是民生。政府转变职能，加强和创新社会管理之根本在于更加注重民生，只有从民生的源头上解决诸多矛盾，社会才能长久稳定。“维稳”仅是加强和创新社会管理工作中的一部分内容，不能以偏概全，更不能本末倒置。以“维稳”责任制和“一票否决制”来考核评价社会管理创新是不科学、不恰当的。即使用“一票否决制”来考核评价“维稳”，也是不合理的，甚至会产生极大弊端。主要表现在：第一，标准不科学。目前，我国经济发展方式正在发生重大转变，社会结构和利益格局正在进行重大调整，社会矛盾进入多发期和集中发生期。由于这些矛盾是在发展中产生的，因而发展较快的地方以及改革向纵深发展的地方，社会矛盾就可能呈现多发和集中发生的状态。以一个地方社会矛盾的多少作为判断这个地方“维稳”工作乃至全面工作的标准，显然不科学且有失公平，不仅会束缚发展的手脚，甚至可能走到否定改革的反面。现在，有些地方维稳的“一票否决制”成为个别干部不敢依法行政的“雷管”。第二，诱发信访乱象。目前我国信访形势严峻，信访量呈倒金字塔型，不少上访人员“信上不信下”、“信访不信法”，赴京上访、非正常上访频发。有的上访人员到重点敏感地区聚集，采取过激行为制造影响。为了遏制信访量和群体性事件的上升态势，有些地方上级往往对下级采取维稳“问责制”。这种不科学的责任制，带来的后果是一些下级机关千方百计寻求应对之策。有的地方瞒报、少报社会矛盾，有的地方拦截上访群众，还有的地方下级机关甚至用金钱或其他方法到有关机关“注销”上访登记数，而有的地方甚至发生给“注销数”实行“明码标价”的荒唐事，等等。信访乱象丛生，从一个方面透视出这种考核方法的弊端。第三，高成本难持久。从总体上讲，我国政局稳定，社会管理中存在的矛盾，包括群体性事件，绝大多数都属于人民内部矛盾，主要应通过政策调整和思想政治工作来解决。但是，由于“维稳”被作为社会管理创新的“中心工作”和“重中之重”，因而，一些地方不惜血本，开支浩大。据清华大学社会发展研究课题组的研究成果，2009年全国内保费用达到5140亿元，已经接近军费的5321亿元。并且公共安全支出在政府财政支出的增幅达47.5%。①以上这些问题的存在与发生，应与目前“维稳”工作中存在不科学、不合理的考核责任制有关系。由此，我国社会管理工作考核方法的不科学与不合理，必然会给社会管理带来极大的负面作用。因此，构建新型社会管理体制，要高度重视现行考核方法中存在的弊端，按照科学发展观的要求，设计出科学的考核标准、考核方法和考核体制。
三、重管理轻服务
社会管理是政府的职能之一，公共服务是政府职能的重要组成部分，现代政府的职能，不仅体现在通过制定一系列法律规范和社会政策，对社会组织和社会事务进行管理，而且更多地表现在提供公共产品和公共服务上。政府提供的公共产品和公共服务，在预防和解决社会问题、处理社会矛盾、调整社会关系、改善社会生活方式、完善社会制度、减少社会发展的障碍因素等方面，具有重要作用。
但是，有的地方分不清社会服务水平低是目前政府社会管理中的主要矛盾或者是矛盾的主要方面，在加强和创新社会管理过程中，不适当地将主要精力放在提升“政府社会管理能力”上，借加强和创新社会管理之名，扩编制、升级别、增机构、加财力、添人员、建大楼、购设备，进行“自我武装、自我提升、自我发展”，而在“政府社会管理能力”不断提升的同时，政府的公共服务水平与能力不仅没有提升反而降低和削弱。这种“头重脚轻”式的社会管理创新，不仅得不到人民群众的拥护与支持，而且也背离了社会管理创新是政府更好地为人民服务、为社会服务的宗旨。
四、重形式轻内容
随着社会管理创新在全国的蓬勃展开，一些地方的形式主义也越来越多。一是“参观交流”多。一些在社会管理创新上先行一步、搞得较好的城市，尤其是经济发达地区和旅游景点多的城市，常有各地党政一把手率领的庞大代表团来参观考察，甚至在各县（区）、各部委办局、各街道办事处，也有“对口”单位之间的“参观交流”，接待的人力财力支出甚大。二是检查评比滥。适当的检查评比对于社会管理创新工作无疑具有积极的推动作用。但目前的问题是，一些地方检查评比项目太多，政府各部门都强调自己的工作职能，都强调自己在社会管理创新中的重要性，制定相关的考核考评指标，要求层层贯彻，这使得层层“创新”加码，基层苦不堪言。据笔者调查，在有的地方，街道这一级需要应对上级几十个政府机构的考核，要做的台账多达五六十本，不仅要有电子版本而且要有纸质版本，这使得基层干部为应对检查而把主要的精力用在做好各种台账上，难有时间和精力去服务群众。三是“一票否决”多。现在政府的许多部门不但对下级和基层下达较多的考核评比指标，而且都强调这些指标的重要性，以“一票否决”的方式与职务晋升、评选先进、奖金奖励等挂钩。这种做法迫使下级和基层围绕着上级领导机关的指挥棒转。作为基层，面对众多的经过努力却仍然难以达标的工作任务，一些基层干部或是为了自保，或是为了不扣工资奖金，或是为了升迁，都会想尽办法，夸大成绩，掩盖问题，甚至无中生有，说假话做假账，以形式主义来对付官僚主义。将大量的人力、物力、财力耗在形式主义上，真正推进社会管理创新的力量就会大打折扣。
五、重标准统一轻条件差异
在加强和创新社会管理过程中，不少地方对社区公共服务中心建设面积、公共绿化面积、文化体育娱乐设施、图书阅览室的图书报刊数、居民多长时间可到达卫生所、多少距离内有药房等建设指标，都制定了详尽、统一的标准，进行验收评比“达标”。这种做法在某种情况下可以推动和促进社会管理的硬件建设有较大的改善。但是，我国各地差异极大，不同的省、市、县（区），甚至不同的乡镇、街道，社会经济发展水平有很大差别，而且社区种类和特点及其居民结构与需求、社会公共设施条件，也有很大差别。如果不考虑条件的差异性，只强调社会管理建设的标准统一性，从思想根源上是形而上学，从工作方法上是简单化，从工作作风上是形式主义。其强力推行的结果，不仅造成原有设施废弃等诸多浪费，而且往往是条件好的地方“锦上添花”，条件差的地方是“创造条件也要上”的负债建设。
六、重全面控制轻激发活力
我国社会经济的发展对提高社会管理水平提出了新的较高要求。社会管理的重要任务之一就是要化解社会矛盾，维护社会稳定。维护社会稳定有两种实现方式：一是实现控制性秩序，即依靠强大的控制性权力，控制每一个社会组织和个体的行为与言论，从而使社会整体上不出现动荡，保持社会稳定。另一种是实现自治性秩序，即每个社会组织和个体都在认同社会共识、遵循社会基本行为规则的基础上，行使自己的权利，并对自己的行为负责，从而使各个社会组织和个体都能协调共处、自治有序。这两种实现方式都可以使社会处于稳定状态。而在某种意义上讲，要实现第二种稳定，即自治性稳定，往往要以第一种稳定即控制性秩序为基础，或由它过渡而来。实现控制性秩序显然不是社会管理创新的目标和境界，因为这种秩序不可避免地存在高风险、高成本和低创造力、低效率，它是没有社会活力的，也是难以持久的。社会管理创新的目标和境界在于拓展社会空间，最大限度地激发社会活力。
但是，在加强和创新社会管理工作中，一些地方对强化控制性秩序表现出极大的热情，将大量的人力、物力、财力投入到扩编警察队伍、增加协警保安、安装监视探头、建设治安岗卡，有的地方甚至实行村庄封闭式管理，等等。这些地方对各种社会矛盾产生的根源缺乏深入探究，对建立社会利益诉求表达、沟通、对话、协商、参与的平台与机制建设兴趣不大、热情不高，尤其在规范和监督权力运作、调整政府与社会的权力格局、提高社会自治能力与水平、体现社会公平公正方面关注度低，投入少。稳定不是靠“维”出来的，最稳定的社会是没有颠覆需求的社会，最稳定的社会是公平正义的社会，最稳定的社会是各种社会组织和个体能充分激活创造力并能自治自理的社会。因而，将维系社会秩序和激发社会活力有机统一起来，应成为社会管理创新的关键内容。
七、重政府责任轻社会参与
在计划经济时代，我国的社会管理主要通过行政手段来实现。随着改革开放的深入进行，这种用行政手段进行社会管理越来越不合时宜。但是，由于我国正处于社会转型期，各种社会矛盾在逐渐积累并日趋复杂。面对这种日益复杂的利益诉求和矛盾冲突状况，一些地方重走以计划经济行政手段主导社会管理的老路，不适当地将政府作为社会管理的唯一领导机构和责任主体，在社会管理中承担着无限责任。这种“一竿子插到底”的社会管理看起来效率很高，但是由此付出的政治、经济、社会的成本也会很高。
造成这种现象的原因是比较复杂的。一是改革开放前我国本身就是一个行政化的社会。虽然改革开放使我国的经济体制由计划经济转向了市场经济，但行政化社会并没有发生大的变革，行政对社会的控制反而加强。面对当前社会矛盾的多发凸显状况，一些政府管理部门认识到社会管理的紧迫问题，“责无旁贷”地承担起社会管理的“领导责任”和“无限责任”。二是一些地方将社会管理等同于社会控制，把社会管理错认为社会问题管理或社会危机管理。在这样的思维定式下，一些地方政府自然认为自己要承担起社会控制的责任，忽视了社会自治和社会参与。虽然一些地方政府也意识到在社会管理中社会参与的重要性，也进行了一些社会参与的努力，但是这种社会参与仅限于某些机关、团体、企事业单位出人、出物、出钱参与社区建设而已，并不是让社会资本、民间组织、社会团体广泛参与社会管理，也并非鼓励民众以制度化或非制度化的途径参与社会政治生活。
目前一些地方政府几乎以“无限责任公司”姿态进行的社会管理“加强和创新”，如果演变成一场强化政府行政权力“运动”，必然会挤压社会自治空间，使社会失去自我建设和自我发展能力，那是与社会管理创新、政府自身改革与职能转换背道而驰的。正确的思路与做法应该是：要努力解决政府在社会管理中包揽一切、将所有责任和矛盾都集中在自己身上的问题，解决政府在社会管理中的错位和缺位问题，形成政府主导、多方参与、共同治理的社会管理新格局。
八、重权力延伸轻村居自治
我国传统社会结构是国家与社会一体化，行政力量和行政基础在社会领域发挥主导作用。改革开放后，虽然市场机制开始渗入到社会领域，但是行政力量和行政基础在社会领域发挥主导作用的格局依然没有太大改变。社会管理创新的一个重要内容就是培育公民社会，发展社会主义民主，壮大社会自治组织，使政权与社会矛盾之间有缓冲地带，有中间隔离层，这样既可以大大减少社会矛盾产生的数量，同时也可以弱化社会矛盾对社会制度的直接对抗。现在，许多政府部门改进工作作风，在农村和城市社区公共服务中心设立办事窗口，简化办事程序，方便了群众，改善了干群关系。但是，还有一些政府部门不是去努力减少权力与社会矛盾的摩擦，而是在“创新”的旗帜下，不断扩充自己的权责，并将权责向下延伸到村民委员会和居民委员会。由于财权不随事权向下转移，村民委员会和居民委员会一方面要“贴钱”替上级办事，另一方面还要接受上级“考评”，甚至可能出现被“一票否决”的情况。问题的严重性还在于，村民委员会、居民委员会原本是村民和居民的自治组织，现在由于一些地方的上级职能部门将行政权力延伸至村民委员会、居民委员会，村民委员会、居民委员会的干部俨然成了“吃公家饭”的“政府工作人员”，基层民主和基层自治严重削弱。
九、重现代技术轻群众工作
加强和创新社会管理，说到底就是做人的工作，做群众工作。做好人的工作，做好群众工作，要讲究方式方法。现在有的地方社会管理工作“见物不见人”，重视物质条件建设，忽视思想政治工作，重视现代科技装备，忽视群众工作，认为只要实现社会管理手段的现代化，就能有效地防范和化解各种社会矛盾。殊不知，现代技术装备的先进和物质条件的改善，都不能取代党的群众工作的重要地位。当前在一些地方存在这样一些现象：群众反映的问题越来越复杂，干部处理问题的方法却越来越简单；工作手段越来越专业，应付复杂局势的办法却越来越少；部门和干部的管理职能越来越强，对群众的服务意识却越来越差。有些干部工作作风不扎实，甚至存在工作浮漂、官僚主义、形式主义等问题，政策落实有死角，或执行政策走了样，以致上情不能下达，下情不能上传，造成干群关系紧张。这些问题存在的一个重要原因，就是干部做群众工作的能力与水平不能适应当前形势发展的需要。
紧密联系群众是我党最大的政治优势，脱离群众是我党最大的危险。我们要把加强和创新社会管理作为新时期加强和创新群众工作来做。我们要按照胡锦涛总书记的要求，“始终把群众的利益放在第一位，在各项工作各个环节都细心研究群众的利益，关心群众疾苦，体察群众情绪，努力运用说服教育、示范引导和提供服务等方法，做好新形势下的群众工作，团结带领群众不断前进。领导干部必须深入基层、深入群众，特别是要到最困难的地方去，到群众意见多的地方去，到工作推不开的地方去，同那里的干部和群众一道，努力排忧解难，化解矛盾，打开工作局面”②。同时，“做宣传群众、教育群众的工作，要讲究方式方法，善于摆事实、讲道理，努力做到深入浅出、以理服人，使群众能听得明白、听得进去，真正产生实际效果。各级党委、政府和领导干部都要深入群众、深入基层，着力提高宣传群众、组织群众的本领，善于在服务群众的过程中做好宣传群众、教育群众的工作，把广大群众凝聚在党和政府周围，共同为促进经济社会发展而奋斗”③。
十、重“属地管理”轻上级责任
目前，许多地方社会管理实行的是属地管理。属地管理作为行政管理的一种模式，有其存在的合理性。然而在现实中，一些地方往往把属地管理绝对化和模式化，把一切责任和矛盾都推给基层，使基层不堪重负。
以安全生产为例，安全生产的管理职能是由相关职能部门来承担的，经营场所、生产企业或社区根本就没有此项管理和监督职能，然而一旦发生安全事故，“属地”的相关人员都要因此负连带责任而受到惩罚，这显然有失公平，也解决不了实际问题。
现实中，属地管理中普遍存在着责与权分离、权与利分离的现象，让基层行政处于两难境地：一方面，没有法律授权的基层组织如果“积极作为”，就会变成“乱政”和“扰民”，容易激化矛盾。另一方面，基层如果“不作为”，又容易成为渎职的“第一责任人”，在进退之间，难以找到自己的位置，从而“无所作为”。近年来基层出现的种种问题和矛盾，其根源大多不是因为基层的不作为，而是因为基层的无法作为。因为许多问题和矛盾往往与上级制定的有关政策有偏差或脱离实际有关。上级部门如果不去检讨自己的工作是否缺位或失职，也不去反思政策是否存在偏差或是否需要调整，任由一些上级主管部门以“属地管理”为由将责任推给基层，那么，基层发生的问题与矛盾，不仅使基层有苦难言，而且也使基层永远陷于难以解决的问题和矛盾之中。因此，在加强和创新社会管理过程中，只有加强上级部门的责任意识，正确对待基层的问题与矛盾，才能真正实现社会管理创新。
不容否认，社会管理创新工作在各级政府的大力推动下有很大进展，取得了显著成绩。但是作为一项崭新、宏大的社会工程，社会管理创新在研究、探索与实践中，难免会有一些曲折与失误。本文对加强和创新社会管理工作存在的一些误区进行归纳与分析，意在推进社会管理创新工作的科学化。
注释
①关武君：《天价维稳不是长久之计》，《社会科学报》2010年5月27日。
②胡锦涛：《在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话》，《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2005年，第371—372页。
③胡锦涛：《做好当前党和国家的各项工作》，《十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2006年，第317页。
责任编辑：海玉