[摘 要]我国法律将社区居民委员会定位为基层群众性自治组织，居民授权居民委员会代为行使自我管理、自我教育、自我服务的权利。居民委员会的职能应该是在其辖区范围内开展一系列便民利民的服务。但实践中，居民委员会却远远超出了自己的职能范围，承担了过多的行政事务，究其原因，是基层群众性自治组织的性质名不副实。城市居民委员会要想摆脱过多的行政负担，实现真正的自治，就应该确立其独立的法人地位。
[关键词]居民委员会；群众性自治组织；独立法人
[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2012）11-0076-03
《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会法》）中明确了居民委员会的性质是基层群众性自治组织，在理论界人们对该定位的争议颇多，而且实践中也证明了城市居民委员会并不像《居委会法》定位的那么纯粹。表面上居委会是具有独立地位的自治组织，它与基层政权应该是一种指导与被指导的关系，但实际上，居民委员会却承担了太多政府的工作，它的性质更倾向于一种基层政府的派出机构。这对于城市社区自治权的行使是相当不利的。为了更好研究城市社区自治权，我们有必要将社区自治组织即城市居民委员会进行重新定位，将其主要职能回归到内部管理、教育和服务中去。
一、社区居民委员会独立法人地位的法理分析
社区自治是指一定范围内社区居民将自己的权利授予社区自治组织以管理社区日常事务，是公权力有选择地退出市民社会、还政于民的结果。换言之，社区行使自治权的过程就是居民行使私权的过程，而这个过程的实现是以社区自治组织居民委员会为载体的。从这个意义上说，城市居民委员会是一个行使私权的主体，那么它的地位就应该是独立的，它行使权力的自由不应该受到干涉。但是，它又不同于一般意义上的私主体，我国《居委会法》中同时也规定了城市居民委员会有协助当地政府进行一些社会管理的职能，于是国家将部分公权力授予社区居民委员会行使。这就使得社区居民委员会同时具有了行使私权力和部分公权力的能力。这必然会导致社区居民委员会在日后的工作过程中出现冲突。首当其冲的问题就是，社区居民委员会与基层政府或其派出机构之间的指导与被指导关系偏离了原有路径。在实践中，街道办事处在社区建设中存在职能越位的问题。因为社区居委会的双重职能属性，基层政府或其派出机构不乏以此为依据，将本应由自己承担的行政事务摊派给社区居委会。从近些年来我国的社区工作实践上看，政府的职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80%以上[1]。如此本末倒置的做法，不得不让人对社区的自治性质产生怀疑。
《中华人民共和国民法通则》第三十六条第一款规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。同时在第三十七条中规定了法人应当具备的条件，即依法成立；有必要的财产或者经费；有自己的名称、组织机构和场所；能够独立承担民事责任。它的种类包括企业法人，机关、事业单位法人和社团法人。
将社区居委会带入法人公式里，我们不难发现，社区居委会与法人存在很多相似的地方。一是社区居委会拥有行使自我管理、自我教育、自我服务的权利能力和行为能力。二是社区居委会每年都会从国家那里获得一定数额的办公经费，名义上它属于社区居委会独立的财产。三是我国法律规定了社区居委会成立的名称以地方名为前缀，具有专有性，同时规定每个社区都必须有一定规格的办公场所，一定的人员配备，保证社区居委会的日常工作。四是在承担民事责任方面，因为社区居委会是民事权利义务关系中的最直接的当事人，在具备独立财产权的前提下，让社区居委会去承担独立民事责任，也未尝不可。因此笔者认为社区居委会是承载我国居民自治职能的社团法人，享有以自治性职责为主、协助政府行政管理为辅的法律地位。只是，目前这种法人地位仍受到各种现有制度的钳制，难以真正体现它的独立性。
二、实践中社区居民委员会因缺乏独立法人地位所面临的问题
《居委会法》中规定了居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，又规定上级政府及其派出机关对居民委员会有指导权力，居民委员会有协助上级政府及派出机关工作的义务。这种模糊的定位，使社区居委会游离于机关事业单位、社会民间组织之外，没有独立法人资格。具体体现在以下几个方面。
1.社区居委会主体地位不独立。前文中也提及社区居委会是一个行使私权的主体，那么在它的日常工作中必然会与其他主体发生各种各样的民事关系，这之中可能涉及到它对其他民事主体的侵权，或者其他民事主体侵犯社区居民的整体利益等问题。对于这些可能涉诉的问题，社区居委会能否以原告或被告的身份进入诉讼程序呢？如果按照现有的对社区居委会的定位来看：社区居委会并没有独立的财产权，即使最后法院裁决社区居委会对其他主体进行赔偿，那么在执行阶段也是相当困难的。社区居委会对外是不独立的，它的主体地位受到限制。同样以签订社区专职人员的合同为例，在合同文本上，社区居委会并不是合同签订方的任何一方，一旦出现合同纠纷，作为与之利益最相关的社区居委会反而会置身事外。这确实令人啼笑皆非。
2.人事任免不独立。社区居民委员会的工作人员的来源主要包括社区居民大会选举产生的社区干部、社区居民委员会通过招聘的社区专员、以及转业军人、军嫂等。这是社区居委会人事构成的三大块。在选举这个板块中，比较突出的是选举出来人员的民主性、代表性和长期性问题。首先，社区居民委员会代为行使社区居民的自治权，对社区各项事务进行管理，受全体居民的监督，那么它的产生就是通过一种民主的方式选举产生的，并且所选举出来的人员必须具有一定的代表性，能够代表其所在社区的社区居民的意愿。《居委会法》规定居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组推选代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期3年，其成员可连选连任。但是，据调查，许多社区居委会的居委干部名义上是居民民主选举产生，实际上却是基层政府及其派出机构任命的。而且，有些居委会干部并非其所在社区的居民，却背负着居民自治的使命，其代表性是否能够充分发挥出来，着实令人费解[2]。同时，社区居委会每届任期只有3年，时间较短，不利于工作的长期稳定，与我国代议制规定的5年的任期没有有效的衔接。其次，在招聘这个板块中，由于社区居民委员会缺乏独立的法人地位，在与招聘人员签订劳动合同时，只能由街道办事处代劳。从这个方面来看，社区的人事聘用受到街道办事处的制约。因为这些招聘的工作人员并不属于街道办系统，他们的工资只能以补贴的形式体现。
3.财产不独立。社区居民委员会不同于村民委员会，它没有对集体所有资源的占有、使用、收益、处分的权利。就目前而言，社区居民委员会的办公经费几乎全部来自于政府的财政划拨。《居委会法》第四条第2款规定：居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产权。但是在实践中，社区居委会并没有独立的账户，政府将社区的办公经费划在了街道办事处的账下。社区居委会要使用办公经费就必须有街道办事处的协助。在实践中，社区对工作经费的支取采用的是报账式的随用随取，这对社区开展活动是非常不便的。而且，社区居委会的工作经费是否能够被全额的支取，也是值得深究的。社区居委会不设独立账户，财产不独立，这无形中使其受制于街道办事处，也为社区居委会和街道办事处之间的本应平等的地位留下隐患。
三、构建社区居民委员会独立法人地位的相关建议
1.确立社区居委会独立的主体资格。在我国现行的相关法律中，对社区居委会的地位、资格等规定不够精细，这使得社区居委会常常游离于机关单位和社会组织之外，处境十分尴尬。经常在涉及居民整体利益时，作为居民利益代表的居民委员会却没有发言权。社区的自治功能受到来自于法律或政策的限制，社区居委会名为独立，实则依附于地方政权。它的自治功能的弱化，必将导致居民自治权的行使不畅。这既不符合宪政的民主、自由的思想，也与“小政府、大社会”流行社会思潮相违背。因此，笔者认为，应该从修改《居委会法》入手，将社区居委会独立的主体地位以法律条文的形式确定下来。确立独立的法人地位，并到社区所属的不设区的市、市辖区的民政部门进行法人登记。
2.完善社区居委会人事任免制度。对于社区人事任免的完善主要包括两个方面的内容：一是对社区选举制度的完善和监督。现行的法律同样在社区选举制度方面的规定过于原则化，缺少对居民选举制度与程序的规范。如候选人推荐、选民登记、投票选举、效力、监督、救济等一系列程序。无程序既无章法可言，也难以保证实体的公正。同时，在进行选举的过程中，要有一定的监督机制对选举的过程、结果的公平、正义进行有效的监督。防止基层政府干涉社区居委会的人事任免。笔者建议，可以在选举过程中由全体居民大会决议邀请本社区有名望的人或者与本社区利益不相关的其他社区的社区干部组成监督小组对选举的过程进行有效的监督。二是对社区招聘工作者的建议。社区居委会在全社会招聘社区专职人员，应当由社区出面来购买其服务，也就是说，招聘合同的一方一定得是社区居委会，而不能由街道办事处来代劳。这不仅对于明确劳动者的身份是十分必要的，同时也体现社区真正的自治，并且，在以后可能出现的纠纷中，也简化了矛盾方的关系，更有利于问题的解决。
3.构建社区居委会独立的财产制度。前文所述，我国城市社区的经济来源主要来自于政府的财政划拨，这是无可厚非的，体现我国税收取之于民、用之于民的思想。但现行的财政划拨制度就针对社区而言存在缺陷。国家对社区的财政拨款走的是行政系统内部分配，这很容易让人将社区误解为基层政府的派出机构，给社区染上行政化的色彩。在关于社区居民对社区居委会性质的认知调查中，普遍认为社区居委会是政府的“腿”，而非群众自己的“手”。[3]因此，笔者认为应该将对社区的拨款从行政拨款中独立出来，建立对社区建设的专项补助机制，确保社区工作正常开展的最低限额的投入。同时，笔者认为社区居委会的资金来源过于单一，可以在自愿原则的基础上以当地政府部门或民间组织牵头成立社区基金会，支援社区建设。最后，社区居委会在开展活动中可以有一定的收入，允许社区居委会开设独立的账户，确保社区的财产不受其他组织和个人的侵占。
总之，随着市场经济在我国的不断发展，社区居委会在日常工作中将会与各种各样的私主体产生权利义务关系，因此其对独立法人地位的要求也越来越迫切。同时这也符合社区行政化向自治化方向发展的要求。
参考文献：
[1]姜纪元，韩丽丽.基层政府管理与社区居民自治问题刍议[G].辽宁法治论坛，2012：82-89.
[2]王淑敏.强化社区居民自治职能的法律对策研究[G].辽宁法治论坛，2012：14-19.
[3]向德平.社区组织行政化：表现、原因及对策分析[J].学海，2006，（3）.
责任编辑 侯 琦