[摘 要] 从当前农村的实际出发,村级组织治理能力包括贯彻国家政策、提供公共产品、发展本村经济、协调村民关系和扩大村民参与五方面。而要提高村级组织的治理能力,必须从完善组织结构、增加组织资源、提高干部素质和加强组织权威四方面着手。
[关键词] 村级组织;治理能力;村干部;村民
建设社会主义新农村对我国全面建设小康社会和实现现代化具有重大的战略意义。村级组织虽不属于国家政府机构,却是党和政府联系9亿农民的桥梁,是党在农村最重要的执政基础。[1]充分发挥村级组织的作用,是推动社会主义新农村建设顺利进行的必然要求。
治理理论,作为自20世纪90年代在全世界范围内迅速兴起的政治学和行政学先进理论,对我国的社会主义新农村建设具有重要的借鉴价值和参考意义。[2]村级组织治理能力,就是指村级组织在农村社区范围内,运用公共权威协调处理农村事务,以增进农村公共利益的能力。这种能力的着重点在于村级组织如何对村民的行为进行引导与协调并实现二者的合作,以及如何扩大村民对村庄公共事务的参与及其对村级组织的信任与支持。明确村级组织治理能力的构成及决定因素,就可以为加强村级组织治理能力建设提供理论依据。
一、村级组织的构成及职能
村级组织有很多种,在目前我国的农村治理中,起主导作用的村级组织是村级党组织、村民委员会和村民会议。
1、村级党组织
村级党组织是中国共产党在农村的基层组织,是本村各项工作的领导核心,主要职责有:贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议,讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题,开展本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作,搞好支部自身的建设和党员队伍的管理。
2、村民委员会
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,负责办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向政府反映村民的意见、要求和提出建议,同时要协助乡镇政府开展工作,宣传宪法、法律、法规和国家的政策。
3、村民会议
村民会议由本村十八周岁以上的村民组成,是村民直接参与民主决策和民主管理的法律形式,村民委员会要向村民会议负责并报告工作。人数较多或者居住分散的村,可以推选产生村民代表组成村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项,其实质是村民会议的组成部分。[3]
二、村级组织治理能力的构成
根据村级组织治理能力的内涵和村级组织的职能,可以将村级组织治理能力划分为以下五部分:
1、贯彻国家政策的能力
政策的贯彻,即使政策内容变为现实的行动过程,包括政策认知、制定计划、物质准备、组织准备、宣传、全面推广等环节。国家进行新农村建设是通过推行一系列政策来实现的,而这些政策又需要村级组织来贯彻落实。
2、提供公共产品的能力
公共产品的提供对于村民生活条件的改善和农村生产的发展都有着极其重要的意义,但公共产品具有很强的外部性,单个农户不愿或难以提供公共产品,所以农村公共产品应主要由政府或其他公共组织来提供。村级组织由于组织能力和财力有限,所以应在实施范围较小、投资额较低的公共产品的提供上发挥作用,如道路硬化、小型水利、文化场所建设、社会治安等。
3、发展本村经济的能力
发展农村经济是增加农民收入的重要途径,也是保持农村社会稳定和促进农村公共事业发展的基础。我国目前在农村的基本经营制度是以家庭经营为基础,统分结合的双层经营体制。统一经营和家庭经营两者相互依存、相互促进,而在统一经营层次中与家庭经营联系最紧密的就是村级组织。较好地发挥村级组织的生产服务、管理协调、资产积累和经济开发职能,可以为家庭经营提供良好的社会化服务,以及有力的组织保障。[4]
4、协调村民关系的能力
农民的切身利益是有群体和个体差异的,而且随着农村经济社会的发展,村庄内部的利益分化也越来越明显。当前农村经济成分日益复杂,经济结构日益多元化,农村社会分化的速度也在加快,农村的异质化程度越来越高。[5]村民之间的民事纠纷也普遍存在,如因农地引发的纠纷、宅基地纠纷,赡养老人引发的纠纷、用水纠纷等。村级组织一方面要协调不同利益群体之间的利益冲突,团结各种力量进行村庄建设;另一方面要对村民之间的民事纠纷进行调解,化解各种矛盾,构建和谐村庄。
5、扩大村民参与的能力
村民对村庄公共生活的广泛参与,一方面可以使村民的利益诉求得到充分表达,提高村级组织决策的科学性,并形成对村级组织的有效监督;另一方面能够促进村民与村级组织之间的互动合作,增强村民的社区认同。村民参与包括政治参与、经济参与和文化参与三部分,政治参与是其中的核心。作为村级组织,首先要严格遵循村民自治制度,做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,真正实现村民广泛的政治参与;其次要大力发展合作经济,开展集体文化活动,扩大村民的经济参与和文化参与。
三、村级组织治理能力的决定因素
根据村级组织治理能力的构成,可以将村级组织治理能力的决定因素归纳为四点:
1、组织结构
[JP3]合理的组织结构能够促进村级组织的高效率运转,有利于村级组织集中力量进行农村治理,一个结构合理的村级组织应当具备以下特点:
(1)机构设置合理。首先,党支部、村委会、村民会议设置齐全,决策、执行、监督相互配合、相互制衡。其次,机构设置与实际需要相符合,不能出现臃肿的现象。
(2)职位设置合理。职位设置符合因事设职的原则,既能使村级组织充分发挥职能,又不产生冗员。
(3)组织内部分工明确、协调一致。无论是构成村级组织的各机构之间,还是组织人员之间,都有明确的分工,能够相互配合、团结协作。
2、组织资源
农村治理也是一个投入资源的过程,掌握一定的资源是进行农村治理的前提,村级组织掌握的资源主要有人力资源和财物资源:
(1)人力资源。人力资源由数量和质量两个方面构成,村级组织掌握的人力资源不仅包括村干部,还包括村级组织可支配的其他工作人员,如村民代表、普通的农村党员。人力资源的质量是指人力资源所具有的体质、智力、知识和技能水平以及劳动者的劳动态度。[6]
(2)财物资源。财物资源是指村级组织所拥有的公共财产,包括财政资金、集体经济、办公场所和设备、土地、公共设施等。财物资源是农村治理的物质基础,村级组织只有掌握一定的财物资源,才能维持自身运转,兴办公益事业,增加村民福利。而只有让村民得到看得见、摸得着的实惠,村级组织才能保持较强的凝聚力和号召力。
3、干部素质
(1)思想素质。村干部应有全心全意为人民服务的思想,有强烈的责任心和良好的工作作风,能一心为公、不谋私利;与群众同甘共苦,不搞特殊化,品行端正,遵守法律法规和道德规范;密切联系群众,关心群众疾苦。
(2)业务素质。在业务知识方面,村干部应有较高的文化水平,熟悉国家关于农村工作的法律法规,懂得市场经济的基本原理和建设中国特色社会主义理论,掌握一定的农业经济理论和科学技术。在业务技能方面,村干部应具有较强的组织能力,与村民沟通的能力,协调人与人之间关系的能力,为农村发展争取资源的能力,以及发展集体经济、带领村民致富的能力。
(3)身体素质。村干部所从事的是最基层的工作,需要消耗大量的体力,因此,必须有强健的身体,充沛的精力。
4、组织权威
村级组织的权威有两种来源,一是公共权力,具有强制性,主要表现为国家法律法规赋予村级组织的权力,以及上级党委、政府对村级组织的支持;二是村民的信任,它能使村级组织得到村民真心的拥护与合作。如果村级组织具有足够的权威,就能在村民的配合下贯彻国家政策,积聚和动员村庄内的各种资源来为村民提供公共产品,顺利地协调村庄内的各种关系,并广泛地吸引村民参与农村治理。
四、当前村级组织治理能力建设的重点
由于我国农村自身积累能力很弱,所以社会主义新农村建设要在政府主导下进行,通过向农村提供足够的公共产品促进农村社会经济的发展。在此过程中,如何保证国家政策的顺利实施和提高新农村建设资金的使用效率就显得至关重要。但新农村建设的主体仍然是农民,所以要不断扩大农民的参与,通过各种方法调动农民的积极性和主动性,而且公共产品的供给要充分满足农民的需求。而要达到这些目标,都需要增强村级组织治理能力,尤其是贯彻国家政策的能力、提供公共产品的能力和扩大村民参与的能力。
根据村级组织治理能力的决定因素,可以将增强村级组织治理能力的方法概括为四种:完善组织结构、增加组织资源、提高干部素质和加强组织权威。针对当前村级组织存在的问题,应当通过以下措施加强村级组织治理能力建设:
1、完善村代会制度,构建民主监督机制
村民会议在实际中存在着召集难、议事难、形成决议难的问题,而村代会则具有容易召集、便于议事的优点。为了使村代会能够发挥更大的作用,应将村代会定位为经常性的村务民主决策和监督机构,并保证其独立行使职权。
2、加大财政投入,扩大公共财政覆盖农村的范围
在每年乡镇政府编制财政预算时,村级组织可以将本村公共项目投资计划上报乡政府,乡镇政府则根据其财力和其他因素将投资所需费用纳入财政预算。同时,中央和地方财政要加大对农村公共产品的投入,根据乡镇政府经费缺口的实际情况,安排必要的财政转移支付额度。
3、改革对村干部的绩效评价制度
目前对村干部的绩效评价是单方面自上而下的,评价者只有乡镇政府,缺乏群众参与,而且评价指标往往侧重于经济发展指标和行政任务的完成。在新的绩效评价制度中,评价者应由村干部自身、乡镇政府和村民构成,评价指标应以村民满意度为主,突出村级组织的社会管理和公共服务职能。村干部的报酬和升降以群众是否满意和社会是否稳定为衡量标准,才能避免村级组织忽视村民利益,才能激励村干部全心全意为村民服务。
4、加强对村干部的民主选拔
在干部选拔上,要加强对选举程序的监督,并通过“两推一选”的方式扩大党支部领导班子的群众基础。同时,要提高村干部经济和政治上的待遇,增加其职业吸引力,使更多的精英愿意担任村干部。此外,还要扩大选拔范围,通过向社会公开招聘、机关干部挂职来充实村干部队伍。
5、建立村干部与村民的沟通网络
目前的行政村往往由若干自然村组成,规模都比较大,只是一个“半熟人社会”,而村民小组则是典型的“熟人社会”。此外,村民代表一般也与本选区村民相互熟悉。如果将村民小组长和村民代表作为村干部与村民沟通的媒介,则村干部、村民小组长、村民代表和村民代表就可以构成一个链型沟通网络,从而促进村干部与村民之间有效的沟通,增加村民对村干部的信任度。
[参考文献]
[1] 王丽敏.后农业税时代村级组织管理职能转型问题研究[D].西北农林科技大学,2006.1.
[2] 柳春慈.治理理论视角下的乡镇政府职能研究[D].中央民族大学,2007.1.
[3] 栗岩.姚千镇村级组织弱化及解决对策[D].东北大学,2006.11.
[4] 张秀生.陈立兵.村经济发展[M].武汉:武汉大学出版社,2005.31.
[5] 徐勇.徐增阳.论村民自治与加强农村基层组织执政能力[J].当代世界与社会主义,2005,(04)65.
[6] 刘善仕.人力资源管理[M].广州.华南理工大学出版社,2004:2-3.
[作者简介]
薛丹兴(1988-)山西人,本科学历.
罗酬剑(1988-)四川人,本科学历.
欧阳成卓(1988-)四川人,本科学历.