摘 要：自从受教育权被写入1919年《魏玛宪法》以来，受教育权就兼具有社会权与自由权的双重性质。受教育权，就其不受侵犯性来说，是一种自由权；在决定受教育内容和方法以及机会方面，也属于自由权范畴，国家、社会团体与其他公民都不能侵犯。作为国家义务的受教育权的条件及制度之提供，则属于受教育的社会权。这以义务教育或免费教育表现得最为典型。现阶段我国进城务工的农民工子女受教育的现状仍存在着诸如上学难、教学环境差、易失学、整体不被重视等问题。多年来，这已经成为社会现实中的热点问题，引起了媒体、社会、政府等各方关注。本文拟针对这一社会现状，分析其中存在的现实问题，进而探讨该现象背后所折射出的宪法问题。
关键词：农民工子女；受教育权；法律保障；政府责
一、农民工子女受教育权的现状
自从上世纪80年代农民工开始涌入城市起，有关于他们权利问题的讨论就没有停止过，而其子女的受教育权一直是一个热点问题。我国《宪法》规定了公民的受教育权，然而纸上的权利在现实中往往得不到全面的兑现，不能保证各个阶层都享有同样的待遇。这看上去不公平却恰恰是我们所身处的这个社会的现状。农民工子女受教育权的问题在这一点上尤为凸出。
首先，农民工子女入学难。这其中必然涉及到政策因素，比如户籍管理制度，这在一定程度上造成流动人口子女入学的难度，而农民工无疑在流动人口中占据了很大的比例。当然，制度的改革并非一朝一夕所能完成，它需要考量社会各方面的因素，包括听取社会各阶层的声音，兼顾法律评价与社会评价。然而在当代中国，想做到面面俱到、平等地照顾到各阶层的利益是不现实的，在某种意义上来说这是法律规定与现实情况的二律背反。在笔者看来，造成农民工子女入学难的一个主要因素是政府管理不全面。实践中一些地方政府缺乏相应的管理制度，比如相当一部分农民工流入地政府还没有制定相关配套措施，也没有将进城农民工子女就学纳入本地事业发展规划，尚未建立专项经费。学校要接收农民工子女在一定程度上是需要政府的扶持的，这也就在客观上造成农民工子女入学难。
其次，农民工子女所处的教学环境差，易造成失学的情况。就能够上学的适龄儿童而言，他们也并非可以幸福的享受校园生活。他们中的一部分进入城市公立学校就读，但多是"借读生"、"插班生"、"外来生"，由于幼儿教育，家庭文化熏陶、经济社会地位等差距，使他们常常受到城市儿童的不认同。与城市儿童相比，他们受学校、老师的关心较少，还会受到老师和其他同学有意无意地歧视，有的入学前还要缴纳一笔不菲的费用。并且，由于学习成绩和升学政策的差异，在升入高一级学校的学生中，几乎很难看到农民工的子女。固然，在"打工子弟学校"读书费用低廉，但是教学设施、师资条件难以令人满意，有时政府强制关闭此类学校后却不给学生们安排新学校，无异于逼迫孩子们辍学。这也就不难解释其社会融入难，失学率高。
最后，农民工子女受教育权往往容易被忽视。社会中农民工子女受教育权问题存在已久，然而往往是在媒体报道、公众舆论的前提下这些问题才会引起政府及相关部门的重视。改善农民工子女受教育权不平等的现实情况需要各方面的努力，并且需要时间，从而在这个过程中使之逐步得到提高。从总体来看，农民工子女受教育的现实情况还是很严峻的。
二、造成农民工子女受教育权难以实现的因素
我国《宪法》规定了公民的受教育权。受教育权作为公民的一项基本义务，可以从两个方面理解。一方面，公民接受教育关系到整个国家、民主政治的发展，接受教育并不仅仅是公民个人的"私事"，也是必须对国家履行的义务，国家对公民履行受教育义务行使管理、监督的权力。另一方面，基于初等、中等、以及高等教育等不同阶段对公民个人生存、人格尊严的影响，对受教育义务也应分阶段区别对待。宪法中的"受教育义务"重点在于为培养公民个人智识最基本、一般的教育要求（一般称为"义务教育"或"初等教育"），即未成年人必须接受国家义务教育的义务。如此看来，受教育权理应受到足够的重视，并且实际生活中受教育权的主体中不应该出现农民工子女这一"特殊群体"的单列，以至于让人觉得农民工子女就该和其他同龄孩子区别对待。那为何又会出现上文所提到的社会中一些与之相悖的现象呢？为何应然和实然的截面会如此清晰呢？从现实中一些典型事例看来，有来自各方面的原因，其中法律保障机制与政府责任可以说是很重要的两个因素。
（一）法律保障机制的欠缺
诚然，我国《宪法》对公民的受教育权加以规定，是以根本法的形式肯定了这一权利。同时，《宪法》所规定的都是生活中最基本最根本的问题，是很宏观的对社会加以调控，在这个调控的过程中，离不开一些具体规则的微观规制，而这些具体规则就有可能是法律、法规、规章或制度等等。在实践中，随着社会的不断发展，法律的滞后性决定了它不可能深入社会的每个角落，难免出现现有规则所遗漏的地方，即真空地带，而这些地方往往就容易滋生出社会问题。农民工子女的受教育权问题就很典型。
我国《宪法》第46条"中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。"《教育基本法》第9条"中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。"同时教育单行法、教育行政法规和教育地方性法规和政府规章都对公民的受教育权进行了相关的规定。以上所列的符项法律法规规章等形成了我国保护公民受教育权的基本法律体系，奠定了保护农民工子女受教育权的基础，但也存在一些制度性的缺陷。这也折射出我国教育机构对农民工子女的管理基本还是处于重义务轻权利的阶段，没有保护农民工子女权益的专门法律，仅有的《管理办法》也规定的不够详细，操作性不强。现行法律法规中有关条款对农民工子女受教育权的保护处于四个层面：一是已有明确的法律规定保护农民工子女的相应权益，管理可以完全按照法律规范的要求进行。但是对于此类权利，由于种种原闪，非法侵权的行为仍然存在：二是虽然有相关的法律规定，但是规定的内容过于笼统或不够完整， 实践中不易操作，特别是缺乏违法后的处理办法：三是尚未有相应的法规条文用以保护农民工子女某些具体方面的权益；四是现行法律规定不利于农民工子女受教育权的保护。
显而易见，法律保障机制的欠缺不难解释农民工子女受教育权难以实现的原因。这从侧面反映出立法上的不完善，立法尚不完善，相应的制度想要在现实生活中得以良好运行也就无从谈起。如此，便很有可能出现恶性循环的情况。所以，我国《宪法》规定的受教育权要真正落实到社会生活中，便要完善相应的下位法，这样才能够为保障机制的良好运行打下基础。这也就是说，要消除真空地带，并逐渐完善现有的一些法律制度，从而实现从无到有，从有到好。比如，从上文中农民工子女受教育权现状的有关论述中可以发现，教育经费是学校衡量是否接收农民工子女的一个标准。现有的制度并没有对义务教育经费的来源、比例、用途等具体环节加以规定，不能不说是一个遗憾，而这就需要相关部门尽快制定相应的规章制度来弥补这一不足。类似地，针对造成农民工子女受教育权难以实现的源头之一：户籍管理制度，也需要相应的改革。不是为了改革而改革，而是为了实际需要而改革。此外，要完善相应的教育救济制度。无救济则无权利。当发生涉及农民工子女入学、教育歧视、开除学籍等方面的纠纷时，应当将这一纠纷纳入行政诉讼受案范畴，使政府和学校接受司法的审查。
（二）政府责任
社会在日益发展，行政机关管理社会公共事务的行政职权也日益扩张，它们不再是过去警察国家的"守夜人"，而是扮演着积极提供公共服务的角色。毫不夸张的说，行政权几乎渗透到公民生活的方方面面，从公民的出生到死亡，多多少少都会与行政机关打交道。在教育领域，随处可见政府的影子。我国将教育视为一项积极的国家职能，甚至认为教育是政府的一项内部事务，国家除了应为公民受教育权的实现提供各种设施之外，政府还应有权对教材选编、课程设置、课时安排、统一考试及学位授予等一系列环节进行干预和控制。由于国家负有宪法所赋予的特定的教育目的和权力，国家就必须通过控制教学内容和直接支配学校教育，来实现这一目标。中国政府介入教育的内部事务的具体运作如此之深，以至于中国的教育机构都成为了教育行政部门的下属机构。农民工子女的受教育权问题既是进城农民工最为关心的现实问题，也是影响社会和谐的重要因素。农民工子女能否顺利地融入当地社会，在很大程度上取决于现在所接受的教育状况。因此当地政府应给予充分的重视，通过制定相应的政策等来实现保护农民工子女的受教育权。
教育资源作为公共资源，政府应该对其进行合理的分配。在现代法治国家，社会和谐离不开人的素质的提高，而人的素质的提高在很大程度上又依赖于教育。教育平等是缩小人们的收入差距和发展差距的前提。在我国，农民工仍然是很庞大的一个群体，实现农民工子女受教育权平等，是现代民主社会最基本的要求，也是宪政实现过程中的必要条件。我们不难发现，现实的情况往往差强人意，农民工子女受教育权的现状仍然堪忧，这一现象在某种意义上也反映出政府对之不重视的态度。但是，也不尽然。拿宁波市做例子。宁波市各级党委、政府非常重视外来农民工子女的教育问题，先后出台了一些政策性文件，对解决外来农民工子女读书难、改善外来农民工子女学校办学条件、规范外来农民工子女学校办学行为起到了很好的作用。宁波市保障农民工子女义务教育的主要做法和经验就值得借鉴。这些做法主要包括建立农民工子女就学保障机制，切实履行政府义务教育责任；政府加强对农民工子女学校的管理和扶持，保证办学质量和效益；建立政府资助和社会赞助的外来务工人员困难子女入学的救助机制；提高民工子女学校教师的待遇水平。对于宁波市的做法，其他地方不能盲目跟从，而要根据当地情况制定适宜的政策。如此，政府才能积极发挥管理公共事务和提供公共服务的职能，为实现人的发展提供条件。这也是当代中国法治政府的应有之义。
三、农民工子女受教育权反映出国家权力与公民权利之间的关系
农民工子女的受教育权是公民所享有的宪法上的权利。从上文的论述中不难发现，农民工为其子女争取受教育权的过程同时也是和公权力发生关系的过程。这实质上是国家权力（公权力）和公民权利（私权利）之间的关系。受教育权的实现与否对一个国家的发展来说是很重要的。短期看来，受教育权的缺失或是不平等似乎不会产生多大的影响，而从长远着眼，其影响是在不知不觉中逐渐积累的。在当代中国，虽然九年义务教育已基本普及，但是诸如农民工子女的受教育权难以实现的情况仍屡见不鲜。社会的民主程度关键取决于人的思想程度，而人的思想程度又依赖于社会整体环境。教育是连接两者的桥梁。所以要想真正实现民主法治国家这一目标，就必须注重对人的教育。这也从侧面反映出我国宪政实现道路仍是漫长的。
现实生活中农民工子女的受教育权问题还是很凸出的，通过对个案的分析，可以加深对造成这一现象背后原因的理解，从而深入研究，为解决问题找到理论依据。其实有关受教育权的争论长久以来一直存在着。2006年度最具"宪法事例"模样的"孟母堂"案件折射出的受教育权的宪法保护同样值得我们深思。相对来说，农民工子女的受教育权问题存在得更为广泛，也是当代中国在实现民主法治国家进程中亟待解决的问题。
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作者简介：殷潇潇（1988-），女，江苏常州人，华东政法大学法律学院2010级宪法学与行政法学专业硕士研究生，主要研究行政法的基本原则。