【摘 要】 NGO在中国的作用与基层群众自治呈现内在统一，它为基层群众自治制度的完善提供了实践支撑。作为多元治理主体之一的NGO，以专业化、规范化建设，增强自主治理能力，示范带动其他社会治理主体履职能力建设，最终构建出居民自治、村民自治、职工自治和社团自治四位一体的基层群众自治体系。
【关键词】 基层群众自治；NGO；公益服务；构建；意义
一、基层群众自治概述
1、基层群众自治制度形成的渊源和依据
基层群众自治制度作为中国特色社会主义民主政治制度之一，形成于新中国民主实践过程中。人民民主是社会主义的生命。任何制度的形成，都有其渊源。在中国，推行基层群众自治制度，是法理渊源、现实需要、历史传统三者共同作用的结果。首先，我国宪法总纲之第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这从根本上明确公民享有依法管理自身事务的权利，相关配套法律有《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等。其次，鉴于中国国情复杂，社会主义民主实践展开的程度差异很大，探索形式多样的社会主义民主实现方式，是实事求是的选择。第三，在中国漫长的封建社会时代，自县以下，广大乡村地区普遍实行以宗族士绅为主的基层自治，而这一基层自治的历史传统延续至新中国成立前夕。变革并非完全割裂过去，而是在尊重传统基础上的有序创新。
2、对基层群众自治存在问题的透析
当前，在基层群众自治的民主政治实践中，尚存不少问题，归纳而言有：（1）法律保障尚不健全；虽然我国宪法早已确认基层群众自治原则，人大也制订了有关村民自治与居民自治的组织法律，然而，关于职工自治及NGO自治的相关立法还是空白。（2）政府认知存在误区；各级政府尤其是基层政府对于基层群众自治的重要意义认识不够，甚至存有很多偏见。例如有些基层政府对村委会工作越权指导、干涉，侵害了村民的民主权利。（3）社会参与不够广泛；由于基层自治组织的社会公信力与社会影响力有限，无法有效呼应民生之需，缺乏组织吸引力，因而民众缺乏参与热情，社会参与不够广泛。（4）政治资源分配失衡；现行体制下，政府掌握大多数政治资源，享有巨大的政治话语权，具备强大的社会影响能力，而这些正是基层自治主体所缺乏的。
3、基层群众自治形式体现及丰富
在我国，基层群众自治形式主要有三类：一是居民自治，二是村民自治，三是职工自治。这一现实存在，源于历史沿革。建国之初，为了迅速医治战争创伤，恢复生产生活秩序，迫切需要建立强有力的基层组织，在此背景下，城市居委会应运而生。工会组织，体现了工人阶级主人翁地位，是工人阶级自我管理，自我服务的实现载体。村民委员会是伴随改革开放的伟大实践而生的。新世纪以来，我国社会主义市场经济获得巨大发展，民主政治建设稳步推进，公民权利得到切实尊重和保障，各类NGO大量涌现，这不仅成为公民展示风采的舞台，而且是公民利益表达的渠道之一，某种意义讲，更是公民更广泛政治参与的路径之一。为此，坚持和完善基层群众自治制度，需要将NGO自治纳入基层群众自治中，从而构建出居民自治、村民自治、职工自治和社团自治四位一体的基层群众自治体系。
二、NGO的勃兴
1、NGO的概念明晰
NGO 即Non - governmental Organization的缩写，译为非政府组织。本文所述NGO，指在一定区域内，以提供服务和管理为内容，开展公益性社会活动，参与、影响和监督政府决策制定和施政过程的具有非官方、非盈利的公益性社会自治组织。
2、NGO的基本特征
概言之，NGO具有以下特征：（1）民间性。在制度归属上，NGO与国家的政治体系相分离，其存在和发展不受政党、政府组织决定。（2）公益性。NGO不是盈利性经济组织，并不创造财富和利润。（3）志愿性。NGO基于公益理想、分享理念而建立，组织成员自愿参与组织活动。（4）自主性。NGO的活动规范于法律框架内，拥有民主选举、独立决策、自主管理、自我监督的能力和寻求发展的权利。（5）多元性。NGO具有形式多样和功能多元两种特点。
3、NGO兴起的背景及意义评析
NGO作为现代化的附属产物，其产生和发展具有必然性。二战后，伴随市场经济在全球范围内的发展，衍生出人口爆炸、贫困加剧及环境恶化等各种社会问题，归结而言，即利益主体多元化，利益协调复杂化；反映于政治生活领域，则表现为公民精神普遍觉醒，高度重视维护公共利益。NGO 由此而生。简言之，“社会组织既是民主政治发展的重要条件，也是民主政治发展的重要结果。”[1]
NGO的兴起意义可以概括为三点：一是调节和优化资源配置。在市场与政府作用“失灵”的领域，NGO则能弥补二者不足，扮演公共服务提供与政府替代的角色。二是协调和扩展政社合作。NGO影响和协调公共政策，提高政府施政绩效，逐步实现政府治理和社会治理之间的良性互动。三是维护和发展自主治理理念。NGO本身即为自主治理组织，它的存在和壮大直接体现自主治理理念。
三、NGO与基层群众自治的内在统一性
1、NGO与政府关系之审视
NGO在中国的迅猛发展，使得其在中国社会政治中的位序不断提升，有必要重新审视NGO与政府之间的关系。在西方社会，NGO与政府是合作共存关系，有些国家的政府甚至借用NGO组织为内外政策代言。平心而论，西方发达国家的NGO发展较为充分，功能发挥较为全面，NGO与政府之间相得益彰。反观中国，与西方发达国家相比还有不小差距。严格意义上讲，我国的NGO与西方社会的NGO并不十分相似。因为我国的NGO既有独立自主性，又对国家政治体系表现出一定依赖性。所以，基于此政治逻辑，中国的NGO唯有选择与政府合作之路。笔者以为法团主义是合理的选择。“法团主义下的国家与社会关系强调国家的最高代表性和重要性，强调稳定、秩序和整合，是比较适合现阶段中国的国情。”[2]这种制度化的合作关系，对于正处于激烈转型期的中国社会而言，既能满足维护社会基本秩序的需要，又能促进社会多元和谐不断发展。
2、NGO对完善基层群众自治体系的作用
NGO自治作为一种基层群众自治形式，对丰富和完善基层群众自治体系，具有十分重要的作用。概括讲，体现在三方面。其一，NGO是政府权力向社会分散的载体。如果公权力过度膨胀，必然对公民权利分布空间形成挤压。行政体制改革的目标之一，即在政府、市场、社会三者间确立一种三维均衡的张力关系。其二，NGO是公民有序政治参与的路径之一。NGO通过直接或间接方式参与、影响和监督政府决策制定和施政过程，具体落实公民政治参与的意愿和意见。其三，NGO是制约公权力滥用的利器。基层群众自治的理论依据是多元治理思想，其实质在于政府与社会合作管理社会公共事务。这就决定了二者在组织边际具有相对分离属性。据此，公权力的运行被限制于特定范围，这无疑会制约公权力的滥用行为。
3、NGO参与基层群众自治的实现路径
公益性和多元性这两大NGO的基本特征，决定了NGO参与基层群众自治的路径。一方面，社会组织聚合了政府组织公益服务的宗旨与企业组织投入产出效益最大化的理念，再结合自身独有的志愿精神，从而使得社会组织在提供公益性社会服务方面具有比较优势。另一方面，NGO的多元化属性，为其参与基层群众自治提供了又一路径。鉴于NGO在社会公共管理、重大公共危机处置、公共卫生和生态环境保护中所体现出的专业化素质，各级政府有必要加大对专业化NGO建设的支持力度，以实施NGO品牌战略为契机，着力培育一批规模较大、公信力较高、规范透明的专业化NGO。此外，还应大力鼓励和支持中国NGO参与国际交流与合作，争取在项目、资金、运作管理等方面，获得国际社会支持，以加快自身专业化建设，由此弥补和完善政府提供公共服务过程中的不足之处。
四、结语
总之，在中国，NGO与基层群众自治呈现出内在统一性：首先，二者都以“公民”为服务主体；其次，二者均以“基于公民权利的公共事务”为实践客体；最后，二者之间沟通的路径则是“提供公益性社会服务”。因此，就本质而言，中国的NGO是中国特色基层群众自治制度的重要实践形式之一，达到基层群众自治是其重要的价值归属和发展目标之一。
【参考文献】
[1] 张京.社会组织—基层民主不可或缺的组成部分[J].天津市社会主义学院学报，2009（1）.
[2] 邓国胜.政府与NGO的关系：改革的方向与路径[J].中国行政管理，2010（4）.
[3] 郭志全，杨素群.公民有序政治参与民间组织的功用研究[J].西安建筑科技大学学报（社会科学版），2012（3）.
[4] 贺东.我国基层群众自治制度发展历程[J].宜春学院学报，2010（6）.
[5] 王运祥，甘燕飞.当代西方NGO的特点与社会功能分析[J].广东外语外贸大学学报，2008（4）.
【作者简介】
郭 鹏（1989-）男，陕西陈仓人，陕西省委党校中外政治制度比较专业研究生，研究方向：政治制度比较和行政管理改革.