提要政府采购是当今世界各国管理社会和经济生活的重要手段。本文将对政府采购中的寻租行为的表现及其影响进行分析,并提出相应的建议。
关键词:政府采购;寻租;监控
中图分类号:F063.1文献标识码:A
我国于2002年6月颁布的《中华人民共和国政府采购法》中明确指出,“本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”据粗略估计,在一般情况下,政府购买性支出大约占国内生产总值的10%左右。
寻租是指社会中人类寻求直接的非生产性利润的非生产性活动,主要表现为非法的权钱交易。2002年政府采购法的颁布,标志着我国政府采购工作正在向着成熟与完善的阶段推进。但是,由于目前政府采购制度化、法制化的水平还不完善,现行的政府采购制度存在着许多问题,寻租行为时有发生。政府采购中的寻租包括设租与寻租,实际上是一个过程的两个方面,设租是从“权”到“钱”,寻租则是从“钱”到“权”。政府采购是世界各国寻租行为发生频率较高的领域之一。
一、政府采购中寻租行为的具体表现
我国政府采购中涉及的部门主要有政府采购主管部门、政府采购中心、采购需求单位、财政部门和供应商,这五个部门贯穿整个采购过程。下面以五个部门为对象,分析政府采购过程中可能出现的寻租行为。
1、政府采购中心与政府采购主管部门之间的寻租行为。政府采购的采购制度、程序、范围和采购限额标准由政府采购主管部门制定。政府采购中心为了降低采购限额标准,扩大采购范围,增加自身权力,可能产生事前向政府采购主管部门寻租的行为。其目的在于干预政府采购制度政策的出台,使得政府采购中心有更大的采购权利,手中握有更多向供应商设租的砝码。
2、采购需求单位与政府采购主管部门之间的寻租行为。政府采购制度将以前的分散采购变为集中采购,必然要触及某些部门的既得利益,遇到来自各方面的巨大阻力。没有实行政府采购制度前,采购需求单位对本部门使用物品的采购,拥有对供应商设租的条件;实行政府采购制度后,大部分物品的采购由政府采购中心进行,极大的“侵犯”了采购需求单位的部门利益。所以,采购需求单位希望通过向政府采购主管部门的寻租,提高采购限额标准,缩小采购范围,或者变集中采购为分散采购。其目的在于尽可能维护自己对物品的采购权,增加自己对供应商和其他部门设租的机会。
3、政府采购主管部门与供应商之间的寻租行为。《政府采购法》规定:“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构,不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”但目前政府采购主管部门仍是政府采购中心、采购需求单位和财政部门的主管单位,这使得供应商直接向主管部门寻租。供应商为了成为政府采购中的物品供应者,采取高额佣金或其他手段使主管部门与之合作,而政府采购主管部门则利用自己的优势进行权力寻租。
4、政府采购中心与供应商之间的寻租行为。政府采购中心可以选择采用多种采购方式执行采购计划:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购,以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。虽然在《政府采购法》中明确规定了各种采购方式的适用条件,但在执行过程中仍出现了一些不规范的做法,例如变招标采购为定点采购、假投标等行为。政府采购中心的设租和供应商对政府采购中的寻租,使有资质、有信誉的供应商受到排挤而无法中标。
5、财政部门与供应商之间的寻租行为。政府采购并非是一手交钱、一手交货的现金交易,而是由采购需求单位验货合格,由财政部门负责结算货款。供应商为了加快资金周转,提高资金使用效益,需要向财政部门寻租,以便尽早拿到货款。
二、政府采购中寻租行为产生的后果
1、引起社会资源的浪费。一方面为了获得政府的特许权或合同,供应商花费时间和精力去进行游说,或者用金钱和礼品去疏通关系,这种对寻租者极为有效的活动,对社会而言却没有任何效率;另一方面政府官员为了对付寻租者的游说和贿赂而付出的资源和精力,或者为使供应商支付的金钱达到自己满意的水平以及为掩人耳目而付出的时间、精力,这些对社会而言没有任何意义。
2、导致政府开支扩大,增加纳税人负担。政府采购必须达到一定的数量以保证政府的正常运转。由于政府采购过程中各环节涉及的主体存在寻租问题,财政预算约束被软化,预算支出规模不断扩大,因此加重了纳税人的下期纳税负担。
3、导致市场竞争秩序的紊乱,有碍经济增长。供应商通过寻租寻求行业垄断,导致寻租供应商与非寻租供应商之间的利益失衡,造成整个市场的竞争秩序紊乱,同时影响供应商之间的公平竞争,阻碍技术创新和新技术的推广,进而导致社会经济增长速度放慢。
4、滋生腐败。由于政府采购的委托代理链过长,与寻租相伴随的是集体腐败乃至于行业腐败。为了寻求长期设租,政府采购官员或机构会向其上级官员或机构寻求保护,即再寻租。这样就形成了集体性设租与寻租,导致集体腐败。从而影响政府在人民群众心目中的形象和信誉,破坏了社会的正常价值观念。
三、抑制政府采购中寻租行为的措施
1、健全政府采购相关的法律法规。政府采购立法体系需要对采购操作程序、法律制度规定得尽量详尽、合理。具体包括:①完善公开招投标法。如无特殊情况,采购应该通过招标公开程序进行。政府较大的采购项目,其招标文件需经咨询专家论证。法律还应具体规定要求采购部门根据商品金额、性质、工程大小等标准在报刊、网络、广播、电视等媒体上公开发布招标公告,并在公告上载明采购的目的、产品的性质与数量、技术要求、语言要求、投标书的投送地址和投送期限等其他需要公开的信息;②完善监督机制的立法。法律要明确行政监督和司法监督的关系,以及它们的责任与权力的范围。同时,还需要明确规定政府采购过程中各个环节的监督主体、监督程序以及监督机构内部的约束机制等。
另外,完善政府采购法规体系,还必须制定一系列更加细致、可操作的配套法规。比如,配套法规还需要包括对政府采购过程中采购记录的原则规定、对招标或采购代理机构的管理规定、对采购实体和采购人员的行为规范的要求等一系列法律法规等。
2、完善监管制度。降低政府采购的寻租腐败行为,需要构建一个多层次的、科学有效的监督机制,并严密有力地执行这一机制。
首先,强化政府采购预算制度。政府采购年度计划应由各采购单位向财政部门申报,财政部门审核汇总报政府审批,然后再层层批复下达。要严格监督采购计划编制的全面性、合理性及有效性。采购计划一经确定,不得随意更改,如确需调整,必须按规定程序重新上报审批。只有列入政府采购计划的采购活动,财政部门才能下达给有关部门操作实施。
其次,健全供应商准入制度。严格审查供应商的资格,规定进入政府采购市场的供应商必须具备的条件,符合条件的供应商可以颁发资格证书,同时要不定期实行审核。对在政府采购活动中有违纪违规行为的,可以视其情节轻重,限制其在一定的年限内不准进入政府采购市场,情节严重的可以吊销其资格证书等。
再次,严格执行采购与付款相分离制度。在政府采购活动过程中,如果政府采购中心或其他中介组织,既负责采购的具体组织工作,又直接支付货款,便会失去必要的外部监督,很容易产生违纪行为。因此,必须使商品采购、验收、付款三个环节相互分离,建立财政、政府采购中心和采购单位相互制约的机制。
最后,健全申诉机制。申诉制度包括设立专门受理供应商申诉、调解纠纷的独立机构,规定申诉的期限、条件、方法、程序以及对申诉处理的期限、效力等。现阶段,政府采购立法中的申诉制度尚不健全,如将纠纷的裁决定性为行政行为,导致了繁琐的复议和诉讼程序;投诉受理机构不具有独立性,难以保证其裁决的公正;没有规定申诉的期限、限制,如何审查及审查的效力等。
3、加强人员选拔和培训。我国需要建立健全采购专业人员的选择和培训制度,使我国从事政府采购活动的人员符合专业化和国际化的要求。政府采购人员应采取考试的办法进行筛选,考试合格者要在财政部门或有关部门登记注册,成为正式的专业政府采购人员;同时还要注意提高现有人员的素质。可以通过中短期培训使他们不仅熟悉政府采购的各项法规、制度和政策,同时掌握招标投标、预算管理、会计核算、商品学、商务谈判、电子商务、国际贸易、国际商法、国际投资和公共关系等方面的理论知识和专业。同时,加强政府采购官员的职业道德和思想道德教育,对采购官员加强职业道德教育,培养他们的敬业精神、工作责任感、事业心、荣誉感,运用各种宣传、教育手段,尤其是传播媒介的舆论导向功能,在全社会培育起反寻租的社会道德力量。此外,还要加强对违法乱纪采购人员的惩罚力度,增加他们寻租的成本和代价,从而扼杀他们的寻租动机。
政府采购需要一个完善的制度约束和一个阳光透明的采购环境。我国正处在一个体制转轨时期,在这种特定的经济体制条件下,寻租是难以避免的,而伴随着政府采购过程中的权力寻租更是普遍。要想遏制采购寻租,要从制度和政府自身建设上着手,从寻租的经济意义上着手,从根本上遏制采购中的寻租行为。
(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)
主要参考文献:
[1]张莉.我国政府采购研究[D].山东:山东大学硕士学位论文,2005.
[2]杨玉梅.论我国政府采购监督机制的完善[J].经济问题探索,2006.4.
[3]王鹏.浅议政府采购法律监督制度的完善[J].江西行政学院学报,2006.1.