摘 要 美国、印度和巴西是世界上三个最大的联邦制国家，三国在不同的历史阶段制定了基础教育公平政策，注意解决起点公平、追求过程公平和结果公平。在政策执行过程中，重视制度创新、注意质量标准、明确各级政府基础教育投资责任、追求教育财政转移支付的科学化和合理化，这些做法值得我国借鉴。
关键词 美国 印度 巴西 基础教育 公平 政策
美国、印度和巴西是世界上面积最大、人口最多的三个联邦制国家，尽管三国在经济和社会发展水平上存在着阶段性差异，教育发展历史和传统不尽相同，但三国都在追求基础教育公平方面做出了巨大努力。我国从政体上是单一制国家，但基础教育的投入主体和主要责任承担人是地方政府，基础教育管理体制和教育财政体制更接近于联邦制国家。因此，美国、印度和巴西基础教育公平政策以及具体措施对我国基础教育发展具有一定的启示作用。
一、美国、印度和巴西基础教育公平政策的目标
通常研究者将教育公平分为起点公平、过程公平和结果公平。起点公平一般是指教育条件起始状态的一致性；过程公平是指教育教学过程中享有教育资源的一致性；结果公平是指教育活动最终结果状态的一致性。美、印、巴三国的教育公平政策在不同历史时期都体现在追求这三个层次的教育公平的目标上。但因国家社会发展和教育发展的水平差异较大，在教育公平政策的侧重点上呈现了较大差异[1]。
1.美国基础教育公平政策的目标
美国建国后，社会平等成为美国社会主流价值理念，在不同的历史发展阶段，都存在着渐进地追求基础教育公平的目标。从19世纪50年代到20世纪20年代，美国基础教育发展主要目标是普及义务教育；从20世纪50年代到70年代，美国基础教育公平政策的目标是实现起点公平；从20世纪80年代至今，主要是追求过程公平和结果公平，力求实现基础教育的优质均衡和教育结果平等。当前的具体的目标是：提高所有学生的学业成绩、缩小不同群体学生之间的成绩差距、提高年级的学业标准，以确保基础教育结果公平。
2.印度基础教育公平政策的目标
印度于1947年独立后，就将教育平等的目标写进宪法，但其后相当一段时间教育发展的重点一直放在高等教育方面，忽视基础教育的发展。20世纪80年代，印度开始实质性推进基础教育公平政策。由于存在着种姓制度和不同地区发展不均衡的情况严重，实现教育起点公平是印度基础教育公平政策的首要目标。印度也提出了教育过程平等的政策目标，其主要内容是消除不同学校之间教育质量的差异，提高所有学校的教学质量。
3.巴西基础教育公平政策的目标
巴西是发展中的大国，1889年建国后，由于长期政治动荡，教育公平政策没有明确体现在国家的发展目标中。1980年后，巴西政府开始注意教育公平问题，将教育公平写进宪法。巴西基础教育公平的目标是解决起点公平问题，消除不同地区基础教育发展水平差异过大的问题。同时，巴西也一直在努力消除不同阶层之间教育不平等的现象[2]。进入21世纪，巴西政府开始注重教育的过程公平，实行对低收入家庭按收入多寡实行补助的政策，努力消除不同地区学校之间教育师资的差距[3]。
二、美国、印度和巴西基础教育公平政策的内容
1.美国基础教育公平政策的内容
（1）真正實现基础教育的起点公平
20世纪60年代，追求平等的社会理想广泛地波及美国社会的各个层面，通过了一系列教育法案，更为全面细致地保护弱势群体以及黑人、残障儿童的教育机会公平问题。1965年，美国国会通过《初等教育与中等教育法》，该法案对基础教育的起点公平的实现起了基础性的作用，成为美国历史上最具影响力的教育法案。20世纪70年代后，在美国40多个州都发生了教育财政诉讼，为实现基础教育财政资源的平等分配奠定了基础。
（2）发展优质基础教育
进入20世纪90年代后，美国基础教育公平主要表现为追求优异教育。2001年小布什担任美国总统后，提出了《不让一个孩子掉队法》。其具体措施是：各个州必须建立统一的评价体系，为基础教育阶段学生的学习成绩提供参考标准；要求对3～8年的在校学生进行阅读和数学两个学科的学年测试。对于学校也提出了相应的要求：从最初的不达标时提供技术支持到可以采取入学选择到4年后更换师资、重建等措施，及连续5年没有完成年度进步目标，州政府将接管学校或者将学校交给私人教育承包商管理或转变为特许学校等措施。
（3）落实教育公平的保障措施
美国政府为了落实《不让一个孩子掉队法》，实行了有效的经费资助。2002年资助额为135亿美元，2007年达到250亿美元。制度保障包括：制定学业标准、学业评估制度和问责制度。规定对弱势孩子要进行教育补偿，对来自低水平家庭的学生或教学水平差的学生，可以利用联邦提供的资金自由到校外辅导机构接受额外的教育。从制度上对弱势群体实行保护，特别强调女性教育公平、残疾人教育公平，完成了从形式公平到实质公平的转变。
（4）注意解决农村基础教育问题
美国农村基础教育的发展水平低于城市地区。为解决农村地区教育投入不足的问题，美国对农村基础教育实行优先发展的政策。主要措施是实行农村基础教育资金优先投入[4]：一是为农村学校设立发展专项项目和发展专项基金；二是实现农村基础教育教师优先发展政策，包括财政激励政策，增加对农村基础教育教师的资金资助、发放奖金、鼓励有经验的教师在贫困农村学区工作，实行教师质量提升政策，为农村教师提供获得多个学科资格证书的制度，努力提高农村教师质量[5]。
2.印度基础教育公平政策的内容
（1）强化普及义务教育
印度是世界上人口最多的联邦制国家。印度在独立初期就制定了在十年内普及八年初等义务教育的目标，但由于印度引进的是英国的教育体制，主要重视高等教育，在基础教育方面发展较慢。1968年，联邦政府制定了《国家教育政策》，制定了统一的教育体制，开始重视基础教育。
（2）明确各级政府基础教育的责任
印度教育实行中央和各邦负责的教育管理体制，基础教育主要由各邦负责，这有助于调动各邦举办基础教育的积极性。联邦政府和邦政府注意争取国际组织的帮助，将帮助重点放在失学儿童、女性儿童、落后部落儿童身上。以立法为先导，保证整个基础教育的免费政策，并促进教育的发展。
（3）重视非正规教育
印度的非正规计划主要是以9～14岁儿童为对象，重点解决印度许多落后地区和弱势群体的教育问题。并关注童工、女童和因为某些社会经济原因不能进入全日制学校的儿童，提高了基础教育的入学率。资料显示，印度中学生粗入学率由2000年的46.16%提高到2011年的63.21%，同期小学生粗入学率由94.15%提高到2011年100%。
（4）重视公立学校的发展
国家将资金重点投资公立基础教育学校，这类学校解决了贫困落后阶层的儿童入学问题。印度是一个多民族、多语言、多文化的国家，重视公立基础教育学校的发展，有利于保障落后地区、女童、表列种族和表列部落儿童的教育平等的权利。印度政府同时保证私立学校发展的平等机会，私立基础教育学校主要是满足富裕家庭儿童受教育的需要。
3.巴西基础教育公平政策的内容
（1）促进基础教育地区间均衡发展
巴西基础教育不均衡体现在：地区间基础教育发展水平差距大；城乡差距、城市里不同区域的差距以及不同的学校在初等教育阶段留级率和辍学率不同。上世纪70、80年代，中产阶级的家庭往往将子女送往私立学校，而公立学校的教育质量较低，成为低收入家庭学生的主要就学场所，因此，巴西政府出台多项政策促进地区间基础教育均衡发展。
（2）完善师资队伍的建设
制约巴西解决教育平等问题的核心是师资，基础教育的教师工资待遇低，直接导致缺乏合格教师，教育质量差。政府设立了工资“直接到位补贴经费”，以减少不同地区间教师工资的差异。通过《第11号法案》等为公立学校中教师的工资提供了标准，同时提出在2001-2007年期间所有在基础教育学校任教的教师都必须接受高等教育。
（3）以法律形式规定教育经费的来源与比例
1988年，巴西宪法规定，联邦每年不少于18%的税收及“州、联邦区、市”不少于25%的税收，要用于“教育的维护和发展”。联邦转移支付给市的基金中的25%必须用于教育，以宪法的形式规定教育、财政比例确保各级教育特别是基础教育的经费，推动教育的稳定发展。
（4）完善教育资助计划
针对巴西贫富差距较大的现实，各级政府为基础教育阶段学生提供了各种资助计划，包括全国校餐计划、全国教科书计划、全国学校图书馆计划、全国校车计划、全国学校教具计划、全国学校健康计划、直接补贴经费计划等，这些计划主要针对公立学校的学生，为学生每日提供一顿午餐及部分教课书。为偏远农村地区提供校车，以提高学生的出勤率保证其顺利完成初等教育[6]。启动了“补助金计划”，为贫困家庭中适合条件的儿童就学提供补助金。
三、美国、印度和巴西基础教育公平政策的评价
1.美国、印度和巴西基础教育公平政策的共同特点
（1）顺应教育民主化的潮流
進入20世纪70年代后，教育民主化的理念被世界各国广泛接受，成为世界各国制定教育政策的基础。在基础教育阶段，公平成为高于效率的教育发展目标，在这一背景下，美国实现了高水平的起点公平，启动了教育过程公平和结果公平的进程。印度和巴西在发展基础教育、普及义务教育的过程中高度重视消除阶层间、区域间、城乡间的差距。
（2）满足提升综合国力的需求
不论是美国这样世界上综合国力最强的国家，还是印度、巴西这样发展中的大国，都十分注重国家综合实力的提升。进入21世纪后，世界进入信息化时代，无论是高层次的人才还是技术工人，都需要高质量的基础教育的培养，三国都十分注重提高基础教育的质量，特别是弱势群体的教育质量来实现这一目标。
（3）不断深化对教育规律的认识
美国通过发展优质基础教育提高全民的整体素质来适应社会、经济、科技发展的需要。印度针对制约本国综合实力的教育不公平现象，并结合国情提出实现教育公平的切实目标。巴西重点提高中低社会阶层子女的教育质量。依据教育的内部规律，三国都注重运用科学的教学评价体系，评估公立学校的教学质量，缩小不同地区、不同社区学校的教育质量的差距。
（4）明确各级政府在实现基础教育公平中的责任
美国、印度、巴西作为联邦制国家，都能根据本国社会治理水平，适时调整联邦政府、州（邦）政府和县级政府在促进基础教育公平方面的责任，明确各自的具体职责。三国的联邦政府都加强了对基础教育公平项目的资助，印度和巴西的中央政府都改变了重视高等教育忽视基础教育的做法，有力地推进了基础教育公平的发展。
（5）强化法治对教育公平的作用
美国、印度和巴西三国都能根据基础教育公平的情况，制定有关法律明确规定基础教育公平的目标。三国通过立法明确教育公平政策的任务、责任主体、实现年限和具体做法，根据基础教育发展的实际情况，不断修改现有的法律，调整基础教育公平政策的具体内容，针对需要解决的问题制定新的政策措施，使法律具有更强的适用性。
2.美国、印度和巴西基础教育公平政策的不同特点
（1）经济、社会发展水平的不同带来基础教育公平发展进程的差异
美国、印度和巴西的经济和社会发展水平差距较大，三国追求教育公平的目标不在一个层面上。美国在二战前，就在全国建立了现代教育体系，在20世纪70年代，美国就基本实现了基础教育的起点公平，其后的历届政府都在努力发展优质教育，提高基础教育质量，努力实现基础教育的过程公平和结果公平。印度和巴西还处在解决教育起点不平等的阶段上，至今并没有完全实现基础教育的起点公平。
（2）社会共识的一致性存在差异
美国在基础教育公平问题上，已经形成整个社会的共识，无论是政府还是社会各界，在其公开的言论中，都在倡导基础教育的公平。而在印度和巴西，由于文化和宗教等因素的影响，教育公平并没有形成整个社会的共识。如印度的女童教育、不同种姓的教育，巴西的地区差异、贫民区学校的解决对策，社会分歧较大，影响到基础教育公平政策的制定和实施。
（3）在基础教育政策的连续性上存在差距
美国近40年来不论是民主党还是共和党当选，在基础教育公平政策方面的主张基本相近，政策保持了一定的连续性。巴西由于左右翼分歧较大，导致基础教育公平政策摇摆，许多具体措施没有得到有效地实行。印度也存在着同样的问题，近30年来多届政府任期过短，政策调整过于频繁，同时不同的邦由于执政党不同，教育公平的措施和效果差距较大。
（4）在解决基础教育公平问题上的侧重点不同
美国的法制水平较高，联邦政府更多的是通过立法的手段来推动基础教育的公平，侧重于从制度建设、教育觀念、学校管理和师资标准等方面对州和学区提供帮助和支持。印度和巴西的联邦政府更多的是用联邦资助的形式推动基础教育公平的进程，经费资助主要用于教学基础设施、弱势群体资助、师资培养、师资薪酬等基本办学条件的改善。
四、美国、印度和巴西基础教育公平政策对我国的启示
1.重视教育制度创新
美国解决黑人及有色人种教育不平等的问题，经过了几代人的努力，以立法为制度创新的基本途径，基本解决了这一问题。三个国家都以立法为制度创新的基础，基础教育公平都借助立法与法律实施的手段加以实现。20世纪60年代后，三国都密集出台有关基础教育公平的法律，以法律的形式规定了教育经费投入、促进教育公平等相关问题。我国应借鉴三国制度创新的经验，根据国情解决基础教育公平问题。
2.发挥地方政府的首创精神
我国应借鉴印度和巴西设立教改实验专区、给予县级政府更大的教育自主权等经验，鼓励地方政府大胆进行教育实验，在推动基础教育公平方面取得经验后，逐步在更大的范围内推广。美国的基础教育财权、事权都在州和学区，但美国联邦政府大力倡导设立特许学校，为地方政府政策实施提供更大的弹性空间。美国各州出台的法律都能根据本州的实际情况，在不违反联邦宪法的前提下进行制度创新，这一点值得我国借鉴。
3.完善教育财政转移支付制度
美国联邦政府以项目来带动联邦教育转移支付，对实行联邦教育改革项目的学校直接资助；印度的转移支付直接兑现；巴西的转移支付以立法的形式要求投入比例，这对于实现转移支付的科学化与合理化，避免腐败的发生有很大借鉴意义。我国由于国土辽阔，省与省之间、省内市县之间差异较大，中央教育转移支付项目较多、来源分散，缺乏有效地监督手段，在缩小基础教育平等方面效果并不显著，要根据国情，合理设立教育转移支付的形式。
4.平衡各级各类教育投资比重
印度和巴西重视高等教育，特别是印度高等教育的质量较高，在IT人才培养方面享有国际声誉，但由于联邦政府过度重视高等教育，导致忽视基础教育发展，尽管后来采取一些措施但基础教育落后的局面并没有得到改善，教育平等的问题没有得到根本性解决。我国中央教育财政支出也主要用于高等教育，我们应重视中央政府对基础教育的转移支付，控制中央部属院校发展规模，提高部属院校教学质量，将中央教育行政部门的注意力更多地转移到推进基础教育的发展上来。
参考文献
[1] Moynihan，D.P.Equalizing Education： In Whose Benefit[J].The Public Interest，1972（29）.
[2] David N.Plank.The Means of Our Salvation Pubic Education in Brazi1，1930-1995.Boulder，Colo：Westview Press，1996.
[3] Federative Republic of Brazil，Ministry of Education and Sports.Education in Brazil，Situation and Prospects.Brazil，1993.
[4] Adams，J.E.，and W.E.White.The Equity Consequences of School Finance Reform in Kentucky[J].Educational Evaluation and Policy Analysis，1997，19（2）.
[5] Evans，W.，S.Murray，and R.Schwab.Toward Increased Centralization in Public School Finance.In Intergovernmental Fiscal Relations[M].R.C.Fisher，ed.New York：Kuwer Academic，1997.
[6] Ministry of Education of Brazil，National Report on the Education of Young People and Adults[R].Bangkok-Thailand.September.2003.
[作者：谢念湘（1965-），女，湖南长沙人，黑龙江大学教育科学研究院教授，硕士。]
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