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摘要：非政府教育组织是专门或主要活动在教育领域的非政府组织，目前在我国可分为教育类社会团体、教育类民办非企业单位和教育基金会三类。非政府教育组织的“非政府性”内涵和特征并非一成不变，而是与其所处的具体社会历史背景相适应的，是公益性、自主性、专业性和历史性的统一。改革开放30多年来，我国非政府教育组织及其生存环境都发生了很大变化，回顾这些组织的发展历程，从整体上把握其现状和发展趋势，有助于积极发挥我国非政府教育组织在教育公共治理中的作用，更好地满足公众教育需求。
关键词：非政府教育组织；教育类社会团体；教育基金会；教育类民办非企业单位
随着经济社会的转型和教育体制改革的深化，我国已由一个贫困落后的人口大国转变为教育大国、人力资源大国，并向着教育强国和人力资源强国迈进。这些巨大成就的取得与活跃在教育领域内的各类社会组织①的长期努力是分不开的，它们在扩大教育开放、促进政府教育管理部门职能的转变、为公众提供优质和多样的教育服务等方面均有突出表现。2009年，在我国民政部门登记注册的社会组织有43万多个[1]，其中近1/4是教育类社会组织。目前，行政管理部门正逐步以“社会组织”这一称谓来取代之前所说的“民间组织”，这两个说法与“非政府组织”（Non—Government Organization，NGO）界定的组织范畴相似；然而，在国际社会，“非政府组织”的说法由于承载着许多国际惯例和价值共识而更具知名度和影响力②。因此，在世界多极化、经济全球化深入发展的形势下，“非政府教育组织”能够为不同制度、文化背景的组织和人们搭建起更加宽广的平台，增进彼此了解，开展丰富多样的国际教育合作与交流。
同时，我国正处于政治、经济、社会等改革的关键阶段，非政府教育组织的理论研究和实践活动有助于拓展教育改革思路，坚定改革方向。党和国家对我国非政府教育组织的作用给予了充分的肯定，将它们作为促进教育改革的重要力量，而且对其未来发展寄予了很高期望，这在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称教育规划纲要）中得到了更加具体的阐释。教育规划纲要强调，一方面要通过培育专业教育服务机构，增加教育决策的社会参与度，鼓励行业协会、专业协会、基金会等在教育公共治理中发挥更大作用；另一方面要通过制定和落实各项政策、法规，扶持民办学校等社会力量办学机构的进一步发展，丰富人们的教育选择，为保障和改善民生作出更大贡献。改革开放30年来，我国教育及其他社会领域都发生了深刻的变革。教育规划纲要适时地指出，非政府教育组织的发展要与不断变化的国际国内形势相适应，并确立了它们在新时期的发展目标和任务。为了实现这些目标，首先需要从整体上了解我国非政府教育组织的历史和发展现状。在把握非政府教育组织现状基础上，进一步探讨该类组织在发展过程中所处的社会环境及遇到的体制性障碍，尝试为政府相关政策决策提供依据；同时督促非政府教育组织加强自身能力建设，积极发挥在我国教育公共治理中的作用，更好地满足公众教育需求。
一、“非政府性”的内涵及特征
若要了解非政府教育组织现状，首先应判断哪些组织属于非政府教育组织，即确定非政府组织的边界。“非政府组织”这一术语的出现与传播，同上世纪中期联合国的一些活动密切相关，后逐渐广为人知，被用来泛指那些现代国家中不同于政府和企业建制的组织。具体地说，它们通常是为了社会公益目的而成立，独立于政府进行运作，组织活动不以营利为目的，利润不用来在组织成员间分配等。这样的组织有时也被称为非营利组织、慈善组织、志愿组织、第三部门等。“非政府组织”概念侧重于在其描述的组织与政府的对比和关系中发现问题、寻找解决问题的方案：强调非政府组织的运作不是（或不直接）依赖政府的强制力，强调组织使用不同于行政命令式的工作方式，以及组织目标主要不是（或不直接是）维持和巩固政权等。因此，判断一个组织是否是非政府组织，关键要看它是否具有“非政府性”特征和内涵。
“非政府”既不是“无政府”，也不是“反政府”，从世界范围来看，非政府组织主要活动在教育、卫生保健、弱势群体救助、环境保护等公共服务领域。我国政府一直坚持教育的公益性，那些致力于教育事业发展的非政府组织就是非政府教育组织，非政府性也是非政府教育组织的主要内涵和特征。有的研究者在讨论非政府性时，格外强调非政府组织要独立于政府进行决策和运作，即具有自主性，并认为我国现在大量存在的具有官方背景的教育社会组织虽然有明确的组织目标和独立法人地位，但在实际运作过程中有时很难保证自主决策，不能算是非政府教育组织；只有那些民间自发、自愿成立的，能够独立决策和运作并承担相应责任的草根组织才算真正的非政府教育组织。
然而，我们认为不能脱离历史及其具体的社会制度条件来把握非政府教育组织的非政府性内涵和特征，将其绝对化、纯粹化，而需要将以下两个方面结合起来判断一个组织是否为非政府教育组织。
（一）要将非政府组织理论研究与实践结合起来
非政府组织理论研究和实践的兴起，与一些西方发达国家出现的社会问题及政府职能改革运动紧密相关。以英国为例，在20世纪30年代之前，教会或社会兴办的慈善机构提供了大量的公共设施（学校、医院等）和公益性服务（救济贫弱、灾民等）；但随着国家职能的扩张，英国逐渐发展为包办公民生老病死的“福利国家”，由此给政府带来了沉重负担，并引起公众对低效率的公共服务的不满，这促使政府重新分配社会管理的职能。比如在教育领域，一些原来由政府控制的学校转交给了自治的慈善团体，或者直接成为独立的非政府组织[2]，由此带来了非政府教育组织的繁荣。可见，作为一种教育实践的非政府教育组织及其活动，保持其“非政府性”与接受政府的领导、支持和资助并不一定矛盾，在美国学者莱斯特·萨拉蒙研究的22个国家中，“没有一个国家的非营利部门主要是由私人慈善支持的”[3]，教育更是大多数国家重点支持和控制的领域。在以色列，非政府教育组织63.9%的资金是由公共部门提供的。[4]