摘要中国2001年实施的《信托法》建立了公益信托制度,它作为公益事业的一种崭新模式本应得到快速的发展,但由于我国相关的公益信托法律制度还存在一定的缺陷,如法律规定过于原则,缺少与之配套的税收优惠措施,导致公益信托在实践中缺乏可操作性,未能充分发挥推动公共事业的作用。本文指出我们应当从制度建设入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我国公益信托健康稳定的发展。
关键词公益信托 公益信托监察人 公益信托税制
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-040-02
2008年“5·12”汶川地震唤起了无数中国人民的爱心,他们纷纷向灾区捐款表达自己对灾区人民的关爱和帮助,但最终如何妥善、安全、有效的经营这笔巨额的爱心捐额也成为全国人民关注的焦点。公益信托作为支持灾后重建,高效利用赈灾款项的首选途径受到了充分的重视,对公益信托制度的完善也更显得日益迫切。
一、公益信托概述
公益信托,在西方也称慈善信托,是指出于公共利益的目的,为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。公益信托利用信托制度参与公益事务,是社会资源参与公益事业的重要途径之一,我国2001年颁布的《信托法》在第六章用十五条的篇幅对公益信托做了专门规定,鼓励利用公益信托制度大力发展我国的公益事业。根据《信托法》及《信托投资公司管理办法》中对于公益信托的定义,它涉及救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生、环境保护等社会公益事业。
二、我国公益信托的立法现状
公益信托制度为世界许多国家的公益事业提供服务,发挥着举足轻重的作用,但由于我国的公益信托制度还不完善,它在我国还未充分发挥推动公共事业的作用。
(一)我国公益信托立法的进展
目前中国各方面的公益需求非常巨大,立法也非常明确鼓励公益事业的发展,但我国现在大量从事慈善、科技、学术等公益事业的主要还是基金会,公益信托仅处于起步阶段。我国关于公益信托的法律规定仅见于《信托法》,它是一部关于信托关系的基本法,为公益信托提供了基本的法律关系构架,但其规定过于原则,并未详细、具体规范公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为,导致实践之中相关制度缺乏具体的操作性;另外,中国人民银行于2001年1月10日颁布《信托投资公司管理办法》,又于2002年6月5日进行了全面修订,人民银行还于同年6月26日出台了《信托投资公司资金信托管理暂行办法》,这些部门规章也仅仅为公益信托制度中的受托人的设置提供了一种可能的选择,规定了信托公司作为公益信托的受托人,通过开展其业务活动履行公益信托受益人的义务。2008年发生四川汶川地震之后,中国银监会办公厅为了鼓励发展灾后公益信托事业紧急发布了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》,再次针对信托公司作为受托人这种模式做出了规定,但该规范性文件还是无法全部解决公益信托制度的操作性问题,尤其是公益事业监督管理机构的范围、信托监察人的职责、税收政策等问题。
(二)我国公益信托立法存在的缺陷
我国公益信托的立法还存在一定缺陷,导致实践中相关制度缺乏具体的可操作性,在很大程度上限制了公益信托发展。其具体表现在以下几个方面:
1.公益信托事业管理机构范围不明
我国的公益信托监管机关是公益信托事业管理机构,但《信托法》中并未明确“公益信托事业管理机构”的范围。英美法系国家一般都设有统一的公益信托监管机关,如英国为公益委员会,美国为州检察长,这种单一确定的监管机关有利于公益事业的统一管理和监督;大陆法系国家的监管机关一般为主管官署或目的事业管理机关,它们根据公益事业目的的不同也各不相同。我国虽采取了大陆法系国家的普遍做法,但并未设置统一的公益信托事业管理机关,在设立许可制的前提下,当某项公益信托涉及多个公益目的时,必须经过多个主管机关的许可方可设立,若涉及的公共利益范围相当广泛难以区分时,各个主管机关的审批界限无法明确划清,可能出现各部门相互推诿的现象,给公益信托的设立申请设置了很大的障碍;另外,如果被涉及的各主管部门之间分工不清,无法进行有效的合作,还会严重影响对公益信托的有效监管,不利于对受托人进行有效的监管。
2.公益信托许可设立制面临困境
我国对公益信托的设立沿用了大陆法系国家许可主义制的传统做法,但目前我国并未设置统一的公益信托事业管理机关,当公益信托具有一个明确的公共利益时,应当由相关的主管部门作为该公益信托的“公益事业管理机构”,不会产生设立申请困难的问题;但当一项公益信托为不同的公共利益设立时,该公益信托的设立和受托人的确定需要经过所有相关公共利益领域主管部门的批准,由于我国公益信托事业管理机构范围不清,增加了公益信托设立申请的难度;另外,不同公益事业管理机构的审批程序和标准各不相同,公益信托的设立无统一的许可标准,受托人难以准备相应的审批材料,增加了设立成本,且经许可设立的公益信托水平参差不齐,无法充分保障受益人的利益。
3.公益信托监察人职责不清
信托监察人是公益信托特有的主体,其他信托无此规定。设置信托监察人制度是大陆法系国家继受信托制度时,平衡当事人权益、维护受益人利益的方式之一,我国亦继受了这一制度。但我国《信托法》并未明确规定具体由谁担任信托监察人,因此无法发挥其应有的作用;另外,公益信托监察人相当于受益人利益的代表,他们为维护受益人的利益以自己名义提起的诉讼与普通的诉讼具有明显的区别,该诉讼模式类似于《公司法》中的股东代表诉讼制度,诉讼结果应由受益人享有和承担,而《信托法》中对信托监察人承担该诉讼职责的规定过于原则,在一定程度上影响了信托监察人履行职责的积极性;再次,当信托监察人对相关报告不予认可时,《信托法》对其应当承担的法律责任也没有进一步做出规定,这些都导致了实践中信托监察人权责不明,不利于公益信托受益人利益的保护。
4.公益信托相关税制缺位
公益信托的设立是为了实现公益目的,其他各国均对给予公益信托较大程度上的税收优惠政策,在设立公益信托时减免所得税、赠与税、遗产税,受托人对信托财产进行管理或处分时免征所得税等,由此大力推动和发展公益事业。我国《信托法》规定“国家鼓励发展公益信托”和“公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持”,但国家相关的鼓励措施尤其是税收优惠措施并未出台,影响了委托人设立公益信托的积极性;信托税制中重复征税的问题使得公益信托活动的实际税负相对较重,高额税负显然也是制约我国公益信托发展的重大不利因素。
三、公益信托法律制度的完善
目前我国公益信托发展缓慢、运行不畅,并不是缺乏专门的公益信托法,而是缺乏与《信托法》中有关公益信托规定相配套的措施,我们应该从制度建设入手,完善公益信托的配套法律制度,保障我国公益信托健康稳定的发展。
(一)许可主义向登记主义的转变
我国对公益信托采取许可主义的制度,从国家保护公共利益的角度出发,采取设立许可制度是较为妥当的做法,但许可主义在实践操作中却存在困境,如公益信托事业管理机构范围不清、审批程序标准各不相同给公益信托的设立申请设置了很大的障碍,不符合《信托法》“国家鼓励发展公益信托”的立法初衷。另外,虽说公益信托相比较私益信托对社会公众的影响更大,应对其进行严格监管,但从立法政策的平衡角度考虑,公益信托的设立有利于社会公益,为了推动社会公益事业,应比私益信托更易设立;最后,从各国采取许可主义的惯例来看,立法者制定严格的公益信托设立要件主要是为了避免发生委托人或受托人滥用公益信托税收优惠政策进行偷税漏税等行为,但这些问题都可以在信托设立之后通过相应的监管机构来进行管理和处罚,如发生类似情况后可以由公益信托事业监管机构撤销该项公益信托,使其自始无效。
笔者认为,公益信托的设立和监管并不是一回事,加强对公益信托的监管并不代表要对公益信托的设立采取高标准,之所以说公益信托的监管较私益信托更为严格是因为有了公权力的介入,但我们同时也要兼顾国家鼓励发展公益事业的目的,因此,我国公益信托的设立应当参照英美法系登记设立的做法,实现从设立许可制到注册登记制的转变,加强对公益信托成功设立之后的监管,而不是从一开始就给公益信托的设立制定很高的门槛,将其挡在公益事业的门外,阻止其发挥公益效用,放宽公益信托的设立要件有利于将更多的社会资源用于公益事业,在推动我国公益信托发展的同时促进公益事业的发展。
(二)确定公益信托监管机构的范围
我国公益信托主要的监管机构就是公益事业管理机构,而对公益信托监管的核心则是对受托人的监管。目前我国公益信托事业管理机构大都选择了民政部门、中华慈善总会,这些部门并不熟悉金融信托市场,尤其是公益信托受托人为以营利为目的信托公司时,它们无法发挥对受托人的有效监管职能;另外,公益信托采用设立登记制目的在于放宽公益信托的门槛,并不代表要放弃公权力对公益信托整个运作的监管,为了与该登记制的目的相一致,监管机构的设置也应体现简化设立步骤、方便受托人登记的目的。因此,笔者认为,公益信托的监管机关不应该是范围模糊的公益事业管理机构,应改变多重管理的模式,设置明确统一的信托监管机构负责整个信托业的运作,如设置信托监督管理部门或专门成立“信托管理委员会”,既能避免因目的多样化而难以确定监督机构的弊端,提高监督管理的效率,又能与行政主管部门建立关系,以获得其协助与支持。同时,我们也不能忽视民政部、中华慈善总会等公益事业管理机构对公益信托监管的优势,毕竟他们对特定的公益事业的成立和运作更为熟悉,我们可以在设立统一的公益信托事业监管机构的基础上,赋予这些公益事业管理机构一定的监管职权,充分发挥其熟悉公益事业的优势,发挥协调合作的功能。
(三)明确公益监察人的选任和职责
根据公益信托的一般理论和国外公益信托的立法例,公益信托的受益人在信托设立时是不特定的,公益信托必须借助另外一种责任主体即信托监察人来约束和监督受托人。在相关的法律制度中我们应对其选任和职责进行进一步的明确:首先,由于公益信托的法律关系比较复杂,不仅要求信托监督人对受托人的行为进行监管,还要维护受益人的利益,这就要求他们能够以专业的优势及时发现受托人行为的不妥之处,敏锐的发现受益人所受到的侵害,因此,在选任信托监察人时应优先选择会计师事务所、律师事务所等专业机构,这样更有助于发挥信托监察人在公益信托中的监察作用;其次,要明确信托监察人以自己名义提起诉讼的诉讼费用和诉讼结果应由受益人承担,这样信托监察人才可能无后顾之忧的积极、勤勉的履行自己的职责;另外,当信托监察人在履行职责的过程中发生不予认可相关报告等不履行或者不当履行职责的情况时,法律应明确规定其相应的责任后果。
(四)构建配套的公益信托税收制度
对于公益信托财产及其收益的各种税收实行减免,是各国政策和法律的一个惯例,也是公益信托制度得以实施的基础和保障,我国现行的税制虽然对社会公益事业给予了一定的减免税待遇,如《公益事业捐赠法》对捐赠财产用于公益事业规定了税收优惠措施,但对公益信托的税收待遇问题却没有做出明确而具体的规定,因此,建立适当的的税收优惠措施势在必行。首先,在公益信托的设立环节,对于委托人向社会的公益捐赠行为应当参照《公益事业捐赠法》给予相应的税收优惠,将信托财产交付给受托人时应当免于征收本环节的印花税、契税、营业税等税收;其次,在公益信托存续环节,对受托人经营管理公益信托所获得的信托报酬可适当减征营业税、免征部分所得税并规定免征额占其年收入的比例等,对受益人在此环节获得的信托收益也应免缴所得税等税收;再次,在公益信托的终止环节,应当免征相关的所得税和商品流转税、契税以及印花税等等。通过制定以上相应的公益信托税收优惠政策,避免公益信托的重复征税,改善税负较高的状况,提高公益信托的运营效益,促进公益信托的发展。
注释:
盛学军.中国信托立法缺陷及其对信托功能的消解.现代法学.2003(6).第141页.
胡秀娟.论我国信托监察制度之完善.湖南省社会主义学院学报.2006(4).第80页.
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余能斌,文杰.我国《信托法》内容缺陷管窥与补正思考.法学.2002(9).第61页.