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保障性住房建设的任务重，资金需求量大，我国在“十二五”期间计划建设3600万套保障性住房，建设资金需求约5.1万亿元，需要通过地方政府及保障房建设企业自筹、金融机构贷款解决3万亿资金。商业银行作为社会建设的主要力量，应积极响应党中央的号召，为国计民生的重大工程贡献力量，在风险可控的原则下，优先给予贷款支持。商业银行有效开展保障性住房开发贷款业务的关键在于，密切关注有关政策动向，准确把握政策内涵。在对国家政策准确解读的前提下，有的放矢，严格执行人民银行和银监会的指导意见，适时调整商业银行有关信贷政策，从借款主体、担保方式、区域发展等方面实施差别化信贷政策。同时，商业银行要发挥综合业务优势，保障性住房建设提供综合化金融服务，成为保障性住房建设的主要金融服务机构。
商业银行保障房建设的金融服务发展现状
以保障性住房开发贷款为主
目前，商业银行向保障性住房建设项目提供的金融服务以保障性住房开发贷款为主，包括廉租房开发贷款、公租房开发贷款、经济适用房开发贷款、两限房开发贷款和其他保障性住房开发贷款。人民银行和银监会相继出台了经济适用房贷款管理办法、棚户区改造贷款管理办法、公租房金融服务的通知等相关文件，为商业银行开展业务指明了方向。
保障房开发贷款占比较低，但占比逐年提高
保障性住房开发贷款属于房地产开发贷款的品种之一，在大型商业银行的房地产开发贷款中，保障性住房贷款余额占比普通较低。截至2011年中，工行、农行、建行、交行的保障房开发贷款余额在房地产开发贷款余额中的占比分别为2.74%、1.93%、2.82%和14.57%。从2009年至2011年中期，商业银行的保障性住房开发贷款占比呈现逐年上升态势，尤其是交行的保障性住房开发贷款在房地产开发贷款中的占比最高，2009年末、2010年末和2011年中的占比分别为3.23%、12.13%和14.57%。
保障房开发贷款已成为房地产开发贷款的新增长点
2011年上半年，保障性住房开发贷款累计新增908亿元，占房地产开发贷款累计新增贷款的43.3%；且保障性住房开发贷款比年初增长54.8%，高出同期房地产开发贷款比年初增速48.3个百分点。在2011年上半年，工行、农行、建行和交行的保障房开发贷款增长率分别为1.47%、5.66%、4.36%和26.22%，高于同期各行房地产开发贷款的增长率。尤其是农行，在2011年上半年房地产开发贷款增长率出现负增长，但保障性住房仍保持了较高的增长率。
2010年，大型商业银行保障性住房贷款的年增长率都在20%以上，农行的保障性住房贷款增长率最高，达到了51%。从工行、农行、建行和交行的保障房开发贷款增长率与房地产开发贷款增长率的对比情况来看，工行、农行和建行的保障性住房开发贷款增长率均远高于同期房地产开发贷款增长率，但交行的保障性住房开发贷款增长率低于同期房地产开发贷款增长率。
保障房开发贷款以经济适用房开发贷款为主
与廉租房等保障性住房相比，由于经济适用房可以出让产权、资金回笼速度较快、贷款期限较短，商业银行主要贷款支持经济适用房开发项目。例如，建设银行的保障性住房开发贷款中，经济适用房开发贷款的占比高达80%。
保障房开发贷款在保障性住房总投资中占比不高
2011年，住建部公布建设计划，计划开工1000万套保障房，年度投资约1.3万亿元，资金来源包括：中央财政拨款1030亿元，地方财政拨款4000亿元，通过社会机构投入和保障对象及其所在单位筹集8000多亿元。2011年上半年，全国保障性住房开发贷款累计新增908亿元，如下半年保持同样增量，预计全年累计新增1800亿元，在保障性住房建设资金中约占14%左右。
商业银行开展保障房金融业务存在的问题
银行欠缺激励政策
保障性住房建设是国家大力倡导建设的民生工程，人民银行和银监会先后制定下发了多个指导办法，指导商业银行在遵循商业原则的前提下，向符合条件的项目公司发放贷款。但同其他商品房项目相比，保障性住房建设项目利润率低，不能支付过高的利息，在目前信贷资源偏紧的情况下，商业银行为了提高综合收益，倾向于对能获得较高综合回报的公司发放贷款。
项目运作机制和盈利模式不清晰
保障性住房在各地开展的进度差异较大，部分地区的保障性住房项目存在运作机制不清晰的问题。目前，北京、上海、天津、重庆、南京等城市已成立了专门的保障性住房融资平台，并制定了相关政策，保证保障性住房建设项目的质量过关、分配公平、管理规范。但在中西部地区，由于财政收入偏少，用于保障性住房建设的资金较少，政府相关的政策制度不完善，保障性住房项目缺乏成熟的运作模式。
公租房和廉租房项目普遍存在收入不能覆盖本息的问题。由于经济适用房和限价房带有产权性质，并在5年后可以上市转手交易，本质上是商品房，不具有公共产品特征，政府已逐步加大了公租房和廉租房等出租类保障性住房建设，公租房和廉租房将逐步成为保障性住房的主体。但这两类保障性住房均以租金收入作为项目的收入来源，普遍存在项目收入不能覆盖贷款本息、资金回流慢、成本回收时间长等问题，且缺乏公平合理、公开透明的保障性住房配租政策和监管程序，在贷款期内容易产生租赁纠纷，会影响贷款本息正常收回。
项目主体运作风险和合法性风险
由于保障性住房的收益很低，开发商逐利的本性使其在工程质量、开发品质、销售力度等方面的积极性都明显不如商品房开发项目，且国家尚未落实保障性住房建设项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制，对工程质量、建设进度和资金使用的监督力度不够，往往会导致工程质量差、销售进度慢、资金回笼慢等问题，形成贷款难以归还的局面。例如，近期海南发生了缩水钢、问题涂料进入保障性住房项目事件。此外，对于在商品住房项目中配建一定比例保障性住房的项目，开发企业经常通过保障性住房建设来拉长项目总体开发周期，减缓整个项目的销售进度，以达到长期占用信贷资金和转移销售回款的目的。
保障性住房项目的开发贷款条件比一般商品房开发贷款的条件低，且受政府工程等因素影响，往往会使商业银行忽视对其项目合法性的认定。例如，有的保障性住房项目未取得政府部门关于项目的批件、批复以及建设项目所需的四证，建设项目资本金投入未达到项目总投资的法定比例，项目规划设计不符合国家相关规定等。甚至部分项目存在以保障房项目立项，实际建设商品房的问题。而对项目许可的真实、有效性以及合理性等审查不严往往会产生风险。
抵押担保不足和贷款期限过长
保障性住房开发贷款的担保风险主要体现在以下几个方面：一是项目土地抵押受限制，即保障性住房項目的土地大部分为划拨土地，用途限于建设保障性住房，部分城市的国土部门无法办理抵押手续；二是转让对象受限制，保障性住房产权为有限产权，其转让对象和受让对象均受到一定限制，转让者需满一定年限才有权转让，若仍作为保障性住房性质的，受让人需符合购买保障性住房条件；三是转让价格受限制，有的地方政府要求，转让保障性住房获得的收益需向政府补齐，这使得银行在处置这些有限产权的保障性住房时，获得的偿债资金较少。
保障性住房开发贷款的期限从3年至15年不等，按照人民银行相关办法的规定，经济适用房项目贷款期限一般为3年，最长不超过5年；廉租房建设贷款期限最长不超过5年；公共租赁住房项目贷款期限原则上不超过15年，已达到了商业银行固定资产贷款的最长期限，因此，公租房开发贷款存在期限较长的问题。由于贷款期限较长，贷款期间的市场风险、信用风险和操作风险将相应增大，对商业银行的风险管理水平提出更高的要求。
对商业银行开展保障房金融服务的建议
出台激励政策，鼓励银行发放贷款
人民银行和银监会需要出台一些鼓励政策，从考核机制、贷款规模、监管政策等方面给予政策倾斜，激励商业银行主动发放保障性住房贷款。例如，从考核机制上，降低保障性住房贷款的资本计量系数，减少商业银行关于保障性住房贷款的经济资本占用；从贷款规模上，单独对商业银行核定保障性住房贷款额度，不占用商业银行的新增贷款规模；从房地产监管政策上，单独统计保障性住房贷款，独立于房地产贷款统计口径之外，对于保障性住房贷款增长较快的商业银行，适当予以奖励。
深入调查研究，实行差别化政策
区别于商品房住房项目，为贯彻国家建立保障性住房体系的战略，商业银行应针对保障性住房的五大类品种，制订各品种的贷款管理办法，在已推出的经济适用住房贷款、廉租住房贷款等贷款业务品种的基础上，根据商业原则加快探索信贷支持公租房建设、棚户区改造等新模式，在2011年人民银行和银监会共同发布的《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》基础上，制订和完善公共租赁住房等保障性安居工程贷款管理办法，加强贷款管理，对负责公共租赁住房建设的地方政府融资平台公司实行名单制管理，自主决策、自担风险，并采取切实措施确保贷款资金用于保障性安居工程项目。
坚持商业原则，优选项目予以支持
商业银行需坚持商业原则，不论政府投资性质的项目还是社会投资性质的项目，都要认真考察项目自身的盈利能力和偿债能力，确保项目自身的收入可以覆盖银行贷款本息，选择运作机制和盈利模式清晰的项目予以支持。面对政策市场机遇，商业银行应果断出手，积极营销，有效开拓保障性住房市场。重点支持经济发达区域商品房价格上涨较快城市、交通便利、公共及配套设施建设较为齐全、开发企业实力较强、合法性手续齐备的优质保障性住房开发项目，避免介入房地产市场不规范城市、项目规划设计不符合保障性住房有关规定、未纳入年度保障性住房建设计划或合法性手续不齐备的项目。
商业银行获取优质保障性住房项目的主要途径有：从地方政府和住房保障与住建委获得重点保障性住房项目名单，通过项目调查评估，评估项目的盈利能力和偿债能力，评价项目的运作模式是否可行。此外，商业银行要从政府融资平台类贷款充分总结经验，以便把控保障性住房贷款风险。从某些方面，政府融资平台贷款与保障性住房贷款有相似之处，两类贷款都需要注重考察地方政府的财政实力，确保项目自身收入不足以归还银行贷款时，地方财政有实力支付保障性住房的回购或建设资金，从而置换并归还银行贷款。
锁定重点客户，注重风险防范
商业银行选择有运作经验和资金实力的主体作为借款人，主要目标客户包括大型房地产企业、有资金实力的保障房投资平台。对直辖市和重点省会城市，可单独制订保障性住房支持政策，将直辖市、计划单列市、省会（首府）城市从事保障性住房建设的融资平台及房地产企业等列入支持类客户名单，在符合规定的前提下，向资本金充足、治理结构完善、运作规范、自身经营收入能够覆盖贷款本息的保障性住房建设项目发放贷款。商业银行应鼓励直辖市、计划单列市、省会（首府）城市分行通过与国土部、土地储备中心及保障性住房融资平台签订合作协议，确定授信额度，加大保障性住房支持力度。
商业银行在发放保障性住房贷款前，要重视合法性手续和资本金到位情况的调查，对于合法性手续不齐备的项目和资本金未全部到位的项目，坚决不能发放贷款。为加强贷后资金监管，建议采取“一个项目，两个专户”模式，对于存在配建保障性住房的项目，将贷款按投资比例进行分割，建立商品房开发贷款和保障性住房开发贷款两个专户，分别进行资金封闭监管，专款专用，并分别按销售进度或期限等制定合理的还款计划，有效防控风险。
创新信贷方案，提供综合服务
商业银行可以借鉴政府土地储备贷款和高校房地产开发贷款的运作经验，采用政府回购款质押方式和收入账户质押方式，解决保障性住房开发贷款项目抵押担保不足的问题。此外，由于公共租赁住房和廉租房的租金收入一般不能覆盖贷款本息，商业银行可以通过与当地相关管理部门和承贷企业协商，综合调配保障性住房建设的其他资金，用于按期归还银行贷款。
通过综合化金融服务，不但可以提高商业银行的综合收益，还有利于商业银行分散贷款风险。国家已允许保障性住房建设项目通过多種渠道融资，商业银行可为保障性住房开发企业提供综合化金融服务，帮助企业发行企业债、信托基金等。商业银行还可与住房公积金中心合作，发放保障性住房委托贷款。此外，保障性住房建设项目作为源头项目，可以联动上下游多个关联企业，商业银行以支持保障性住房项目为基础，联动营销政府相关部门的财政拨款账户、建设企业资金账户、中低收入人群的按揭业务等。商业银行的投资银行部门可以联动信托公司、保险公司等机构，为保障性住房建设企业研发投行新产品，拓宽企业的融资渠道，提高银行的中间业务收入。
（作者单位：中国农业银行公司业务部）