摘要：促进农村文化事业繁荣发展，让农民享受和城市居民均等化的公共文化服务，亟需我们建构起有效的农村文化事业发展模式。本文以山东省济南市钢城区农村为例，以多中心治理理论为研究视角，界定了农村文化事业治理中的四个主体，即政府、自治组织、社会组织和农村群众，认为当前农村文化事业发展面临政府单一治理模式下的诸多困境。本文将分析困境背后的原因，理清各主体间的关系，进而构建政府主导、多方参与的多中心合作治理模式，破解钢城区农村文化事业的发展难题。
关键词：多中心治理;农村文化事业;政府主导;合作
中图分类号：F320文献标识码：A
1 多中心治理理论的概念及其适用
多中心治理理论主张多元主体合作参与公共事务的治理、提供公共服务，最初是由美国学者埃莉诺·奥斯特诺姆提出的，其中治理主体多元化是指政府、市场、第三部门、公民个体均可作为平等主体参与公共事务的治理。在西方的社会历史背景之下，不同主体各自独立，竞争合作则建立在契约基础之上，相互间能够有效地建立一种平等参与的关系。而在中国国情之下，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，各级政府在处理社会公共事务中则发挥着主导作用，目前中国的社会组织发展尚不充分、公民社会仍未形成，因而政府的主导作用更加凸显。所以在中国的适用过程中，“我国学者建立的多中心治理模式大多是指以政府为主导，在此基础上发挥企业、福利机构、公民个人等治理主体的作用”，中国国情下的“多中心”必须区别于西方话语体系下的“多中心”。
本文认为，在多中心治理理论视角下，农村文化事业发展仍需以政府为主导，在此基础之上发挥自治组织、社会组织、村民个体的作用。在各方力量薄弱而政府一家独大的情况下，政府的主导作用并非延续传统的单一控制模式，而是应当体现在培育和引导其他治理主体发展壮大，进而协同合作提供公共文化产品和服务，形成符合农村实际的文化事业治理模式。
2钢城区农村文化事业发展面临的问题
长期以来，政府在公共产品和服务的供给中居于单一控制地位，农村公共文化事业也不例外，主要表现在控制文化产品和服务的供给主体、供给方式和资金投入等方面，政府的价值判断和行为选择决定了农村文化事业的发展程度和发展状况。单一治理主体之下，农村文化事业发展面临诸多问题。
2.1政府重城轻乡，农村文化事业投入不足
就钢城区（2019年1月划归为济南市辖区）所属原莱芜市整体而言，2017年末全市共有公共图书馆2个，博物馆16个（含13个民办博物馆），文化馆2个，拥有艺术表演团体135个（含民营剧团）。以上公共文化设施和文化团体大多位于城市之内，且享受政府财政支持，其受众主要为城市居民，农村村民则不能同城市居民享受均等化的文化服务。以钢城区A街道为例，A街道下辖29个行政村（不含社区）：其中仅G村和M村有村民自发成立的文艺团体，而类似的文化团体并没有来自政府资金、设施等方面的支持。就G村戏班子而言，由于缺乏经费支持，所用乐器等由成员自行购买，排练所用场地为G村一荒废瓦房，更无专业戏服等，与城市当中的文艺团体存在较大差距。
2.2文化产品和服务有效供给不足，形式单一
村史村志是农村文化的有力载体，是农村文化事业发展的重要标志。截止2017年末，莱芜全市1070个行政村（社区）：当中仅有8.8%的村（社区）：完成了村史展室建设，供给明显不足，且部分展室缺乏文化内涵和特色，出现同质化问题。此外，全市95%的村（社区）：己建成综合性文化服务中心，但其主要表现形式为建设农家书屋和文化广场。农家书屋的问题表现为书籍数量少、质量差、种类不齐全，出现了无人借阅的现象;至于文化廣场则表现为张贴文化标语和群众广场舞，缺乏文化内涵。有效供给不足和单一的形式无法满足群众需求，群众参与热情低，使政府的文化工程趋于形式化，更造成了公共文化资源的闲置和浪费。
2.3文化事业缺乏人才支撑
政府单一控制之下，各方参与不足，人才供给也呈现两方面的问题：一是以G村和M村为代表的农村文化团体的主要构成人员为50岁以上的中老年人，鲜有年轻人参与，文化事业缺乏代际传承;二是由于缺乏高素质专业人才的指导和支撑，类似文化团体的文艺作品多模仿电视、电影中的作品和演绎风格，缺乏原创性，且团体成员多为文化水平较低的村民，因而文艺作品质量较低，形式单一，农村文化事业缺乏活力，群众参与不足。
3钢城区农村文化事业发展问题的原因分析
单一治理主体之下政府一家独大、各方参与不足，导致农村文化事业在发展过程中面临诸多困境。本文认为，控制型政府的行为方式是导致农村文化事业发展落后的主要原因，除此之外，也有深刻的社会原因。
3.1控制型政府的思维和行动惯性
中国特有的压力型体制极易导致公共权力过度膨胀、过度向社会尤其是基层渗透。在压力型体制之下，“乡镇政府沿袭了人民公社时期的管理模式，以行政命令的方式要求各个村必须完成上级所下达的各项任务”，这就必然会限制社会组织和村民自治组织积极性和自主性的发挥，文化事业自然也逃不过被层层量化分解的命运，导致政策在具体落实过程中脱离农村农民实际、忽视群众需求而趋于形式化。更为重要的是，压力型体制极易使政府形成路径依赖，即面对控制型行政方式产生的治理失效时，政府会试图以强化行政命令的方式来应对，而结果不过是回到了逻辑的起点 治理失效。这样的路径依赖导致政府在公共管理的过程中陷入。怪圈”，不但削弱政府公信力、浪费大量公共资源，而且使政府的公共管理和服务持续失效。
控制型政府的另一类思维和行动惯性则表现为重经济发展轻文化建设、重城市而轻乡村。长期以来，钢城区依靠大型国有钢铁企业LG集团创造GDP，以工业化迅速推动城市化，将大量资金投入到经济建设当中，使得城市与乡村的差距逐渐拉大，而在此基础之上农村文化事业发展也逐渐落后。重城市轻农村的另一个重要表现是在城市管理体制上，我国的城市管理当中实行市区街道三级管理体制，“在‘市区街’体制之下，市政府领导区政府，并在区政府之下设置街道办事处作为派出机关，负责政府交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见。”钢城区下辖2个镇3个街道，理论上街道办指导居委会工作，而事实上3个街道办既指导居委会又指导村委会，由前文所述A街道可知，街道办所指导的村委会数量远多于居委会。而街道办作为政府派出机关，只有市级或区级财政授予的财政自主权，在财政权有限的情况下，街道办在农村文化事业发展过程中无力承担过多责任。
3.2自治组织和社会组织面临双重困境
本文所谓自治组织，即农村村民自治组织村委会，村委会在农村文化事业发展过程中面临内外双重困境：一是内生不足，自2006年农业税全面取消，绝大多数农村集体收入名存实亡，缺乏物质支撑的村庄自治组织难以对村庄公共文化事业做出过多贡献;二是外部介入不当。一方面体现在政府将过多的资金投入到工业化和城市化建设当中，对乡村文化事业发展投入不足;另一方面，作为政府在农村的“代理人”，村庄自治组织也为压力型体制之下的行政命令和任务所束缚，自主性和积极性难以发挥。正是在内生不足和外部介入不当的双重困境之下，村庄自治组织在农村文化事业发展过程中的主体作用难以发挥。
而本文所谓社会组织，即农村村民自发成立的公共文化组织，如农村戏班子、文艺团等。一方面，其内部资源匮乏，组织系自发成立，内部管理松散且无充足资金，基层政府与村委会基于各自的原因也不能提供过多扶持;就其人员而言，缺乏年轻力量和专业人才支撑，无法向村民提供较高质量和内容丰富的文化产品，此类文化组织多活跃于农村红白喜事等私人化和非常态化的活动中。另一方面，外部面临障碍，部分农民思想保守，认为参与此类文化组织的村民是不务正业，在行动上既不参与亦不关注，导致类似组织缺乏良好的发展环境和群众基础。内外部的双重困境使村庄文化组织在农村文化事业发展过程中活力不足，基本处于缺位状态。
3.3乡土中国转型，村庄原子化状态更加明显
费孝通认为，中国的基层社会是乡土性的，称之为熟人社会。熟人社会之下，村民之间彼此熟悉、相互信任，相同的生产生活方式以及相互间的合作互助使得乡村当中产生了共同风俗习惯和文化事业，如“庙会”“社戏”等活动。除此之外，传统乡村往往呈现大家族聚居的特点，以家族为载体的家族文化往往也是乡村文化事業的重要组成部分。农民对此类文化和活动高度重视，具有很高的认同感和参与度，基本能满足自身的一般文化需要。而改革开放以来中国农村发生了翻天覆地的变化，贺雪峰认为进入21世纪的中国乡村成了“半熟人社会”，在此情况之下，村庄社会日益复杂多元，异质性增加，村民之间的陌生程度加深，更重要的是，“村民对村庄的主体感逐步丧失，越来越难以仅靠内部力量来维持基本的生产生活秩序”，村庄原子化状态更加明显。因而农村文化事业在农村内部越来越缺乏供给主体和受众，政府介入更加缺少承载主体，表现为治理失效。就钢城区而言，钢铁产业在其经济发展中居于主导地位，随着近年来钢铁产能过剩和国家经济结构调整，LG集团效益快速下滑，经济的带动作用明显减弱。因而多数村庄的青壮年劳动力越来越多向日照、潍坊等地转移，导致农村公共文化事务缺乏群众尤其是年轻力量的参与，活力不足。
4钢城区农村文化事业发展完善的对策建议
政府单一控制导致各方参与不足，治理主体的单一性增加了文化事业发展面临的风险性，当政府介入不当时，缺乏风险分担机制的农村文化事业便呈现治理失效的局面。除此之外，当前农村在现代化过程中面临着深刻复杂的变化，支撑传统乡村公共文化事业的基础也逐渐解体。我们亟需建构起一套符合现代农村文化事业发展的模式，调动各主体的力量，逐步形成多中心合作治理的模式。
4.1政府：将主导作用转变到培育和引导各治理主体上来
政府在转变职能的过程中，服务的对象不应当仅仅是公民本身，更有在此基础之上的公民团体如基层自治组织、社会组织等。在农村文化事业发展过程中，政府必须转变发展方式和发展理念，改变过去单一控制地位，开放公共文化服务领域，将主导作用由提供公共文化服务和产品转变到培育和引导自治组织、社会组织和公民等治理主体上来;应当加大对农村地区的人才、政策和资金支持力度，为基层自治组织和社会组织自主性的发挥提供制度和物质保障。以此调动各方积极性，打造共建共享的农村文化事业治理格局。政府主导作用的转变本质上是政府职能的转变，但这并不意味着政府在文化服务和产品的供给中不再发挥作用，我国政府的性质和宗旨决定了政府必须承担起相应职能。一方面，政府在农村文化事业发展过程中要不断提供文化服务和产品，盘活现有文化资源。另一方面，放宽市场准入条件，积极鼓励、引导、扶持社会力量参与农村文化事业建设，鼓励农户或民营经济组织兴办、组建文化大院、文化室、民俗博物馆等文化产业，允许通过市场化的手段开展形式多样的文化活动。同时政府应完善监管体系.切实保障群众文化权益。
4.2自治组织：以两种角色应对两类困境
“乡村体制精英（村干部）：在村民自治制度背景下，既是乡镇的代理人，也是村民的当家人。”因而必须协调上下关系，发挥对内对外两种职能。村委会作为基层群众自治组织则承担着促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展和办理本村的公共事务和公益事业的职能。因而作为“代理人”，村委会应当因地制宜发展集体经济、增加集体收入，为农村文化事业发展和推动村文化组织发展奠定良好的物质基础。钢城区部分村庄有数百年的发展历史，以其临近的L区W村和L村为例，两村深入挖掘村庄内部文化资源，依托当地自然资源优势，开发“八仙文化”和体验式民俗文化等，既满足了本村村民文化需要，又有力地增加了村庄收入，推动了文化事业与文化产业融合发展。除了进行内部的整合之外，村委会在农村文化事业发展和挖掘村庄内部文化资源的过程中应当积极地向基层政府争取项目和资金，积极的反应农民群众的需求，而非被动接受政府指令，与政府形成良好的互动关系，做好“当家人”。
4.3社会组织：对接政府扶持，发挥自身优越性
社会组织包括村民自发成立的文艺团体、戏剧班子等，其成立的自发性表明了其地位的内生性，即它是村庄社会内部的产物，与广大农民群众有天然的联系。因而它所提供的文化产品和服务更容易为群众所接受，某种程度上其发展状况是农村文化事业发展的晴雨表。钢城区乡村戏剧班子表演的大多是具有地方特色的戏种莱芜梆子，是农村村民喜闻乐见的文化形式，政府可加大对此类组织的扶持力度，如加大资金投入，帮助其完善场地建设、器材购置等。政府可推动乡镇文化站或基层文化事业单位工作人员和专业人才定点联系各文艺团体，助力推动其内部改革，改变过去松散无序的管理方式，走向制度化和专业化。政府也可通过挂牌或奖励等方式提升该类组织在农村中的合法性地位，改变部分村民的偏见，为其发展营造良好的环境。各文艺团体应当充分发挥自主性、积极性和内生的优越性，在专业人才的指导下提供形式多样、特色鲜明且常态化的文化产品和服务。
4.4农村群众：表达文化诉求，积极参与文化事业治理
一方面，农村群众是农村文化产品和服务的消费者和享用者，掌握了评价农村文化事业发展状况的话语权。因而群众应当积极地表达自身的文化诉求，向村级自治组织和社会组织提出意见和建议，同时在政府通过服务外包等形式向农村提供文化产品和服务的过程中发挥监督作用，维护自身文化权益。另一方面，农村群众也是农村文化建设过程中重要的提供者。在长期的历史积淀中，农民为适应环境形成了本地特色的风俗习惯、生活方式和民间艺术，村民的记忆当中承载了大量的乡村故事和民间传说等，乡村文化能人则是民间文化的集中代表。因而农村群众应当充分认识到自身所承载的文化责任，深入挖掘自身文化资源，推陈出新，提供“原生态”的文化产品和服务。
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