[摘 要] 在我国慈善事业的发展过程中，政府在推动和促进慈善事业的发展中起到了重要的作用，但是政府的过度干预和指导也对慈善事业的发展产生了一些消极的影响。当前我国正处在由传统慈善向现代慈善转型的过程中，政府在慈善事业发展中的角色和责任都要进行相应的调整和改变。本文以荥阳创建“全面慈善”活动为个案，对政府在慈善事业发展中的责任进行了分析和探讨。
[关键词] 慈善事业；政府责任；角色转变
[基金项目] 2012国家社会科学基金项目（12CSH078）《当前我国慈善组织公信力建设研究》阶段性成果。
【中图分类号】 D632.9 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）11-019-2
慈善事业是在政府的倡导或帮助、扶持下，由民间的团体和个人自愿组织与开展活动的、对社会中遇到灾难或不幸的人，不求回报地实施救助的一种无私的支持与奉献的事业，是一种有益于社会与人群的社会公益事业，是政府主导下的社会保障体系的一种必要的补充。从世界各国的慈善事业发展历史看，慈善事业的发展离不开政府的支持和规范。2009年8月，荥阳市委、市政府出台红头文件——《中共荥阳市委、荥阳市人民政府关于在全市开展全民慈善活动的意见》，号召在全市开展“全民慈善”活动。这一活动自开展以来就争议不断，我们也通过对这一活动进行分析，探讨当前我国慈善事业发展过程中的政府责任。
一、荥阳创建“全民慈善”活动的背景和内容
荥阳市位于河南省中北部，总面积908平方千米，总人口60余万人。荥阳是全国县域经济基本竞争力百强县级市、国家卫生城市、全国科技百强县级市，综合实力位居河南省县（市）第二位。在精神文明创建方面也获得过多项殊荣。一直以来，荥阳资源丰富，工业基础雄厚，经济发展较快，文化建设活跃。但是，荥阳慈善事业发展却一直较为缓慢，主要以民间自发慈善为主，没有专业的慈善组织和慈善队伍，直到2008年3月，荥阳慈善总会成立。
2008年汶川地震，人们的慈善热情前所未有的高涨，民间慈善的力量备受大家关注。荥阳慈善总会2008年共接受慈善捐款1200多万元。但到了2009年，从1月份至8月，荥阳慈善总会只筹集到100多万善款，还不到2008年的1/8。为保证慈善工作的开展，拓展慈善资金的渠道来源，荥阳慈善总会有了深入发掘民间慈善力量的想法。于是2009年8月，荥阳市慈善总会向社会各界发出倡议，希望全民参与慈善活动，帮助需要帮助的人。随后荥阳市委、市政府出台红头文件——《中共荥阳市委、荥阳市人民政府关于在全市开展全民慈善活动的意见》，明确荥阳将在全市开展“全民慈善”活动。
为保证创建活动的顺利进行，荥阳成立了以市委书记、市长任组长，市四大班子领导任副组长，市委各部委常务副职、市直各委局行政正职及各乡（镇）、街道党（工）委书记为成员的荥阳市全民慈善活动工作领导小组。领导小组下设办公室，办公地点设在荥阳慈善总会，市民政局局长兼任办公室主任。同时，为保证慈善小组领导成员重视全民慈善活动，荥阳市还将慈善工作纳入党政机关、事业单位绩效考核，使慈善成为政府考核各单位年终工作目标的一个重要组成部分（这在国内尚属首创）；此外，在创建活动中，政府单位以身作则，各单位结合本部门工作内容，开展不同的慈善项目，号召政府工作人员带头进行捐赠，保证慈善活动的开展。
二、“全民慈善”活动引发的争议
针对荥阳“全民慈善”活动展开的争议，主要集中在政府于慈善事业中的定位和责任。集中各方观点，争论主要分为以下两个方面：
（一）政府应在慈善事业发展中起重要推动作用
部分专家学者认为，不论是从历史渊源，还是从我国当前实际出发，在当前情况下，党委领导、政府推动、社会参与，才能推动我国慈善事业发展。而荥阳官方牵头，着力倡导慈善，无疑是新时期地方建设之有益探索。我国慈善事业的发展拥有悠久的历史，在中国古代，政府是慈善活动的主要举办者，为此政府还特别制定了慈善制度和设置了许多的慈善机构。譬如，隋唐时期的仓禀制度，两宋时期的福田院和居养院、安济坊和惠民药局、明清时期的养济院和普济堂。新中国建立后，由于受极“左”思潮和“文化大革命”的影响，慈善事业被当做“旧社会统治阶级麻痹人民的装饰品”而屡遭批判。慈善事业由此便陷入停滞，以至销声匿迹长达近30年之久。中国当代的慈善事业是在20世纪80年代初复兴与发展起来的。在目前我国慈善事业基础还比较薄弱的情况下，借助于政府的行政手段，可以迅速有效地改变民间组织力量单一、薄弱的局面，使慈善事业规范化发展，为慈善事业提供动力和支持。而正是由于在“全民慈善”活动创建中的出色表现，荥阳获得了多方面的嘉奖。2010年4月8日，“荥阳全民参与慈善活动，创建慈善城市”项目获“中华慈善奖·最具影响力慈善项目”；2011年2月25日，荥阳市“全民慈善”在中国社工协会主办的“第三届中国公益新闻年会”上被评为2010年度十大公益新闻事件之一；2012年1月8日，荥阳市在中国慈善总会举办的“2011中国慈善年会”上荣获“2011中国慈善推动者”奖。
（二）慈善组织应是慈善事业发展的主要依靠推动者
慈善组织是慈善事业的组织依托，是慈善事业赖以存在、发展的机制保障。现代意义上的慈善事业就是各类慈善活动通过专门的机构（慈善组织），以系统、规范的方式（慈善的法律法规和政策）运作，产生广泛的社会影响（社会保障体系的补充）。而中外慈善事业的发展实践证明，没有发达的慈善组织，就没有发达的慈善事业。中国慈善事业虽然发展起步晚，政府主导慈善事业发展的局面必须改变，恢复慈善事业的民间属性，发挥慈善组织自身的功能。在一些学者看来，政府可以制定政策、完善相关法规，可以拨出资金支援慈善事业，可以向慈善机构提供捐助，但不可以越俎代庖，亲自去办慈善业务。与荥阳创建“全民慈善”活动类似，各地举办的“慈善一日捐”、“慈善城市创建”等活动，依靠政府行政力量推动慈善事业的发展，这与现代慈善的宗旨是相违背的。
三、关于政府在慈善事业发展中的责任分析
荥阳政府推动慈善事业发展有效的改善了当地的慈善事业发展状况，其对老人和孤儿的慈善救助也成为其他地方学习的榜样，“全面慈善”活动取得了良好地社会影响和效果。可以说，依靠政府推动发展慈善事业，不仅可以使慈善事业取得迅猛发展，而且能够为当地政府获得较好的社会声誉，这已经成为各地发展慈善事业的一个重要经验。但是这种政府主导慈善事业发展的局面也有很多消极的影响，如造成政府职能不清，慈善组织管理行政色彩浓厚，慈善组织独立性、专业不强等。当前，我国慈善事业发展正在由传统慈善向现代慈善转变，政府在慈善事业中的角色正由监管者、组织者、参与者向政策制定者、引导者、支持者和监督者转变，政府的责任也在做出相应的调整。
（一）宣传慈善文化，营造良好地社会氛围
要在全社会广泛、深入、持久地宣传慈善意识、传播慈善文化，多渠适、多形式、多场合开辟慈善事业宣传阵地，制造慈善活动舆论，唤醒人们的慈善意识，使人们自觉自愿而且积极主动地参与慈善活动，热心慈善事业。只有全民积极参与慈善活动，我国的慈善事业才能长期蓬勃发展。
（二）制定相关法律法规，规范慈善事业发展
法律的调控与保护是一切事业健康发展的基础，加强慈善事业立法是慈善事业得以发展的依据和保证。然而就目前来看，法规、政策的滞后已经构成了制约中国慈善事业发展的障碍。我国迄今尚没有专门规范慈善事业的法律与法规；即使是已经颁布的有关法律、法规、政策，也因缺乏具体的、可供操作的配套措施而难以落实。因此，对慈善事业进行法律和政策调控已是当务之急。首先，要尽快制定慈善基本法。在法律的定位上，慈善基本法应当明确规定基本的慈善法律制度，如慈善的概念、慈善的原则、慈善管理机构等；同时该法也应当对慈善组织的独立团体法人地位、性质、机构设置、审批程序、法律责任、善款筹集和管理、从业人员的管理和福利等等做出明确的法律规定。在慈善基本法出台后，可以慈善基本法为核心，修改相关部门法律与规章，避免规定上的矛盾，形成一个完善的慈善法律体系。同时，地方政府立法机关或行政机关也可根据法律规定或授权，制定符合当地社会经济发展的具体实施办法或补充规定。
（三）加大对慈善组织支持力度，提高慈善组织管理水平
国际经验表明，政府对慈善组织的支持是不可缺少的。政府可以实行积极的财税政策，鼓励企业和个人捐赠，并通过政府购买慈善组织的服务，扩大慈善组织的资金来源。在国外，特别是欧洲一些发达国家，慈善组织60%左右的资金都来自于政府购买服务。而在中国，大部分公共服务都是通过事业单位提供，而透过慈善组织提供公共服务的比例还很低。另外，政府要引导国内慈善组织加强国际间的交流和合作，不断开辟慈善筹资新渠道，同时就慈善理念、慈善事业运行中不断出现的新问题、新现象进行研究和探讨，尽快弥补国内慈善事业理论和实践发展不足的问题，使慈善事业在科学理论的指导下更加稳健有力地向前蓬勃发展。
（四）完善相关税收优惠政策，激励社会捐赠热情
慈善事业作为一项民营公益事业，需要政府在政策上的扶持，尤其是在税收政策上的扶持。当前，虽然新修订的《企业所得税法》和《个人所得税法》大大提高了企业和个人捐赠的税前扣除比例，但是，在一些地方，执行不到位的现象比较严重，而目税前扣除的程序过于复杂，这些问题的存在都制约了慈善事业的发展。因此，为促进慈善捐赠的发展，政府应考虑进一步完善相关税收优惠政策，提高政策的简便性和可操作性。
（五）加强对慈善组织的监督，提升慈善组织公信力
无论哪个国家，在慈善事业发展的过程中，难免会出现各种不规范的行为。然而，由于公众对慈善寄予了较高的期望，甚至将慈善作为圣洁的化身，因此，慈善领域丑闻的曝光往往会动摇公众对整个慈善行业的信心。正因为如此，慈善领域才更需要发挥政府监督管理的职能。我国政府对慈善事业的监督呈现出监督主体多元化的状态，根据《社会团体登记管理条例》有关规定，民政部门、业务主管单位、财政部门、审计机关都是慈善组织的官方监督部门。在这种多元主体监督模式下，各个监督主体间的职能分工不明确，责任定位不清晰，工作效率低下。作为慈善组织的主要监督部门——民政部门，更是由于自身力量薄弱、专业性不强、认识不到位，年检往往形同虚设。此外，慈善事业的社会监督和媒体监督力量薄弱，而且缺乏行业性的监督和自律机制，因此，政府一方面要提升自身的监管能力，另一方面也需要借助社会的力量加强对慈善组织的监督管理。例如，政府可以通过舆论和媒体监督慈善组织；可以通过独立第三方的评估引导和规范慈善组织的行为；政府可以鼓励慈善组织建立行业性组织，通过行业性组织督促慈善组织的自律行为等等，最终通过对各种社会监督资源进行整合、协调，形成政府、社会的监督与慈善组织自我治理共同协调运作的格局。
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作者简介：郭晓莉（1981-），女，汉族，硕士，河南行政学院哲学教研部讲师，研究方向：社会学。