【摘要】 PPP（ Public-PrivatePartnership）模式， 即公私合营模式，在我国进入了新的发展阶段，其法律关系的厘清和分析是相关法律问题研究的基础和前提。本文以法律关系的分析方法，从PPP模式的实践观察、规范体系以及本体结构之主体、内容、客体的展开，对外商投资PPP模式的法律关系进行分析，并探讨法律关系背后的风险和对策。
【关键词】PPP模式外商投资法律关系
一、选题的阐释
（一）外商投资PPP模式在我国的发展背景
PPP在我国并非新生事物，它的发展已经历了两个阶段，现在进入第三阶段。
第一阶段起自20世纪80年代中期，以BOT为代表的PPP模式，被引入中国电厂等基础设施领域，主要以外商投资BOT项目为主。如深圳沙角B电厂BOT项目、四川成都自来水六BOT项目、广西来宾B电厂BOT项目等。其中，广西来宾B电厂BOT项目为中国政府批准的第一个规范化的BOT试点项目，曾被评为“最佳亚太电力项目”、“最佳项目融资项目”等。该项目今年特许期满，是中国第一个期满进行移交的PPP项目。
第二阶段起自北京奥运会及配套建设项目的投资、建设，以及2004年原建设部推行的市政公用事业的特许经营。在这个阶段，外国企业、国有企业和民营企业等均有大量参与，以BOT和TOT为主。这一阶段，出现了很多有名的PPP项目，如国家体育场（鸟巢）PPP项目、北京地铁4号线PPP项目、浦东自来水厂股权转让项目等。
第三阶段启动的标志是2010年5月7日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》。2012年，发改委、住建部、工信部、国资委等近30个部、局、委、会、署先后发布了鼓励民间投资的实施细则。同年，财政部设立中国财政学会公私合作（PPP）专业委员会，提出采用PPP模式破解地方融资平台的债务问题。2013年IO月30日，第12届全国人大常委会公布己明确的68件立法项目中，《基础设施和公用事业特许经营法》正式被列入立法规划。紧接着，以2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，PPP模式上升到体制机制改革层面。同时，在第三阶段，PPP模式应用范围不断扩大，如新型城镇化PPP项目、智慧城市PPP项目、公立医院和农村PPP项目等。2014年也被称为“中国PPP元年”，年内颁布有关的重要法律法规己超过40部。201 5年4月25日，《基础设施和公共事业特许经营管理办法》正式颁布。
2015年5月25日，国家发改委发布消息称，已经在门户网站开辟PPP项目库专栏，公开发布PPP推介项目，鼓励各类社会资本通过特许经营、政府购买服务、股权合作等多种方式参与建设及运营。发改委公告显示，本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。所有项目都己明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等信息，社会资本可积极联系参与。在国家相关部委，尤其是在发改委、财政部的大力推动下，PPP在国内广为传播，迅速成为我国经济发展热点问题。
当前我国社会资本中，国内民营企业资本有限，外资由于信赖我国的市场前景和政府支持，对中国项目的投资表示出极大的兴趣。从现有的示范项目来看，外资作为PPP模式社会资本方的意义举足轻重。总之，外商投资PPP模式在我国具有较稳固且有利的政策基础，发展势头迅猛，对其相关法律问题展开研究是保障外商投资PPP模式在我国健康发展的重要一环，而法律关系的分析和厘清可谓是以体系复杂著称的PPP项目之法律问题研究的基础。
（二）法律关系的方法论意义及本文的思路
法律关系是一般的社会关系受到法律规范调整后形成的一种特殊的社会关系，是社会内容和法的形式的统一，是一个我们所熟知的基础性法律概念。传统法学研究中，对法律关系的认识主要包括概念、构成要素、分类及运行，多注重建构式、本体论的视角的研究。然而，早在萨维尼提出法律关系概念之时起，就认定“任何一项法律关系都是法律规则规定的人与人之间的关系”，可以看到，法律关系并非是基于人类本质的实务存在，而是作为主体的人主观建构的、用以调整主体间关系的产物，其本质是为调整主体之间的事实关系、维持社会秩序的一种方法，我想，我们理应给予法律关系一种分析式、方法论视角的关怀。将法律关系视为一种分析工具，在把握其内涵的基础上，挖掘其方法论上的意义，才是对法律关系本来面目的回归。
本文的写作思路即以法律关系的内涵为基础，以方法论的视角展开。从主体之间一般社会关系的产生、变更、消灭的动态运行（实践），到衔接桥梁规范基础的分析（规范体系），再到法的形式上主体间权利义务关系的分析（本体结构），以法律关系之内涵本身的逻辑作为分析的方法，在实践和规范之间来回穿梭，试图展示一个有逻辑有实践有规范的法律关系分析。如图一所示。
二、外商投资PPP模式在我国的实践
（一）PPP的一般运作模式
关于公共事业PPP模式的研究，迄今为止较为完整的是华中科技大学鲁庆成的四方利益主体的PPP模式，包括：政府或公共部门、SPV（PPP项目公司）和私人投资者、消费者和其他利益相关者（设计单位、供应商、承包商以及金融、保险、中介服务机构等）。ppp实现的过程就是这四类利益主体的互动过程，见图二。
图二中各方参与主体及互动关系表述如下：
1、政府或公共部门PPP管制机构。政府或政府授权的行政部门。
2、私营投资者和PPP项目管理公司。私营投资者，即私人股权投资人或国际投资机构，和其他股权投资者共同成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本，也是项目的主要投资者。它从项目所在政府部门或有关机构获得特许权，负责组织项目的建设和生产经营。