摘要：通过电信市场的改革剖析，对电信领域存在的垄断问题进行思考，剖析了《反垄断法》在电信领域执行较弱的原因。指出电信领域反垄断的实质，通过欧、美电信领域的反垄断实践提出对电信领域规制垄断问题的思考及建议。
关键词：电信；反垄断；体制改革
中图分类号：F626
一、我国电信业改革和重组历史
回顾我国电信业发展与改革的历史，我国电信业共经历了四次重组：政企分开、电信和移动分离、电信南北分拆以及联通双网分离。①
1998年3月，在原电子部和邮电部基础上组建了信息产业部，随后电信业实现了政企分开，为随后一系列的电信产业改革奠定了最基本的体制基础。
尽管1994年就已经成立了中国联通，但由于中国联通仍然是垄断的性质，而且由于联通的资产规模和市场份额都不足以改变电信产业格局，再一次对电信企业进行拆分就成为了必然的选择。1999年2月，信产部开始决定对中国电信拆分重组，中国电信的寻呼、卫星和移动业务剥离出去，原中国电信拆分成新中国电信、中国移动和中国卫星通信等3个公司，寻呼业务并入联通，同时，网通公司、吉通公司和铁通公司获得了电信运营许可证。中国电信、中国移动、中国联通、网通、吉通、铁通、中国卫星通信7雄初立，也形成了电信市场分层竞争的基本格局。
2001年11月，国务院批准《电信体制改革方案》，对固定电信企业进行重组整合，决定组建新的中国电信集团公司和中国网络通信集团公司。2002年5月16日，中国电信集团公司和中国网络通信集团公司挂牌成立。
2008年5月24日，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部发布《关于深化电信体制改革的通告》，通告指出：基于电信行业现状，鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，中国铁通并入中国移动。
二、《反垄断法》在电信领域的实施情况
《反垄断法》在电信领域的实施情况，包括以下两个方面。
（一）多次重组但并未打破垄断格局
虽然电信业经历了多次重组，但历次重组并没有完全打破电信领域的垄断格局。
电信分拆建立中国移动的举措，得失功过争议较大。仅仅简单的分拆存量市场实际适得其反，实际结果是被指责为寡头垄断的中国电信在被肢解后，崛起的中国移动会成为更大的寡头。其一，电信技术的发展是基于市场基础上的自发行为，并不为行政机构或主管机关所遇见或控制。其二，当时在诸如“入世谈判”、强化竞争等外在因素的影响下，基本无力对分拆的后果予以充分的认识。由于分拆方案的执行缺乏对全球电信技术发展的前瞻性判断，以及对新的传输方式及手段对运营市场的“改造能力”或“颠覆”能力的认识，所以才简单地以改变存量市场作为分拆的唯一手段。
2008年的分拆模式，被业界称为“六合三”的模式。笔者认为，简单地拆分并不能解决垄断的问题，甚至会给电信市场的竞争带来不良影响。正如一位学者指出，这次重组的首要目的是打破中国移动的一家独大。但是，这个方案不但对中国移动的一家独大毫发无损，而且电信、网通即使分别获得了C网和G网，也不可能对移动形成有效的对抗。“单单是用户数量，中国移动已经接近四亿用户了，我国还有几个四亿用户可以给电信和网通发展？”根据2008年关于深化电信体制改革的通告，深化电信体制改革的主要目标是：发放三张3G牌照，支持形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体。事实上形成了“三分天下”的局面，但电信各项资费居高不下，各种端口不能互相替换，并未给消费者带来巨大的实惠。
（二）《反垄断法》执行中受挫
《中华人民共和国反垄断法》于2008年8月1日起正式施行。国家发改委作为价格垄断的执法部门，已频频亮剑，开出多个高额罚单。自2003年以来，更加剧执法力度，已开出四个罚单。韩国三星等液晶面板企业价格垄断案、茅台五粮液价格垄断案、上海黄铂金饰品价格垄断案等一批大案要案相继被查处，涉案企业都收到巨额罚单。这是《反垄断法》在中国实施五年来，执法最为频密的一段时期，受到海内外高度关注。
但是，笔者也注意到，虽然国家发改委在2011年末宣布对电信、联通垄断问题进行调查，但反垄断法在这一领域的执行却遭遇了困难。遭到了来自各方面的反弹。2011年，由于中国电信和中国联通两公司在互联网接入市场上涉嫌垄断，国家发改委宣布对其进行反垄断调查，引起巨大关注。此后中国电信和中国联通双双发布声明，承认各自公司在向互联网服务提供商提供专线接入业务方面存在价格管理不到位、价格差异较大的问题，同时均承诺将进一步下调带宽资费水平。但是根据发改委最新表态，目前，中国电信和中国联通的宽带扩容已由原定的10G扩大到100G。未来，还将督促两家企业进一步整改，整改的期限为3～5年。这一表态和之前对奶企说罚就罚的态度形成鲜明对比，充分说明《反垄断法》在电信领域的执行大打折扣，存在较大困难。
深化电信体制改革的主要原则是：把握一条主线，适应电信技术发展趋势和全业务经营的需要，通过深化改革，促进电信业持续健康发展。抓住两个中心环节，即科学合理设计电信竞争架构；坚持自主创新。做好三项工作，即促进资源优化配置，避免重复建设，实现国有资产保值增值；着力培育具有核心竞争力的世界一流电信企业；维护行业稳定，确保国家信息安全和特殊通信保障。同时兼顾各方面利益，既要保障国家利益和企业利益，又要维护消费者和境内外投资者的合法利益。
三、《反垄断法》在电信领域执行力度较弱的原因分析
考察我国电信重组历史以及目前的现状，笔者认为，《反垄断法》之所以在电信领域的执行力度大打折扣，原因如下。
第一，电信领域自然垄断的性质决定了监管者和被管制者之间的信息不对称。所谓的自然垄断性，是指由于存在着资源稀缺性和规模经济效益、范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司（垄断）或极少数企业（寡头垄断）的概率很高。这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断或寡头垄断称为“自然垄断”或“自然寡头垄断”。被管制者作为市场中仅有的或为数不多的市场主体之一，在价格方面掌握充分的信息，占据主动地位。但监管者并不是市场的主要参与者，存在着严重的信息不对称，因此难以进行有效规制。
第二，行业主管部门的保护。从产业角度出发，目前的电信企业均接受工信部的管理，由于这些企业均为国有企业，因此同时也收到娘家“国资委”的管理。发改委在行使《反垄断法》执法权时，必定存在着与上述两个平级单位的协调。各部委行政职权的目的不同，如国资委以绩效作为企业考核目标，必然与发改委打破企业的垄断存在严重冲突。
第三，电信技术本身的性质所决定。近几年电信技术的发展突飞猛进，远远超出主管部门及消费者的预期，技术本身发展是市场需求催生的，不受行政职能之左右。正如上文对拆分所做的分析指出，监管者缺乏对于技术的前瞻考虑，更确切地说，无法完全把握技术的发展方向和速度，产生信息不对称等问题，导致不能在完全信息的基础上作出准确的拆分。
四、我国电信领域反垄断的思考和建议
事实上，一个不争的事实是电信领域作为自然垄断领域，因此存在垄断是该行业题中应有之义。因此笔者认为，电信领域反垄断的实质并不在于消除垄断，而在于如何引入合适的竞争者，使其在自然领域的天然基础上拥有相对充分的竞争。 对于我国电信领域反垄断问题，笔者提出建议如下。
（一）尽快出台电信法，从法律源头加以规制
电信领域是自然垄断的特殊领域，也是关系到国计民生的战略领域。信息时代的发展使得电信领域的重要性进一步凸显。虽然有《反垄断法》的规制以及发改委的执行，但是具有重要战略意义的产业，一部《反垄断法》不足以解决所有问题。当前电信领域出现的很多问题都与其天然垄断地位、监管、主体形势等密切关联。普遍存在不正当竞争行为、互联互通不畅、非法和无序的市场进入、电信资费恶性竞争、监管机构的角色错位和行动滞后。
监管当局一直把电信运营商的合并重组认为是避免电信业重复投资和恶性竞争、保证电信国有资产增值的药方。言下之意，决定电信运营商绩效的主要症结，是电信运营主体的数量过多，因此，只要用合并重组把运营商数量加以限制，就可以“一举定乾坤”。但目前市场的事实已充分证明，即便有《反垄断法》的存在，对市场主体进行了多次的拆分，但是《反垄断法》的执行依旧无法到位，也暴露了监管体系的诸多缺陷，因此亟需专门的法律加以规制。
另一方面，欧盟、美国等发达国家和地区就电信领域出台了专门的政策或者法律，也不失为我国进行借鉴。
（二）接受自然垄断性，但充分引入竞争
自然垄断并不表示完全垄断，也不表示该领域的任何垄断都是正当的。一方面，可以在自然垄断的领域引入合适的竞争者。举例而言，针对联通、电信在互联网接入领域的垄断，如果产业主管部门能在产业政策上，开放移动旗下的铁通，广电系统的广播电视网进入互联网接入市场，发改委和工商总局能积极利用《反垄断法》打击在各地拥有市场支配地位的宽带接入商对竞争中滥用市场支配地位的行为，就可以达到既在互联网接入领域保持国家控制，又引入竞争，把市场激活的效果。另一方面，对于其中本身不需要自然垄断的领域，应当开放，使其充分竞争。
（三）适当引入外资竞争，催生国内破除垄断动力
新近建立的上海自贸区即属于此类。国务院印发中国（上海）自由贸易试验区总体方案的通知，其中第六条开放增值电信服务。具体内容如下：“6.增值电信（国民经济行业分类：I信息传输、软件和信息技术服务业—— 6319 其他电信业务，6420 互联网信息服务，6540 数据处理和存储服务，6592呼叫中心）”。开放措施如下描述：“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。” 中国移动、中国联通和中国电信，将在上海自贸区内，面对外国对手的直接竞争。这也是我电信领域是否可以引入国外竞争者面对直接竞争的试金石。
（四）保证基本电信服务，防止滥用垄断地位
根据欧盟电信相关政策，基本电信服务是指最低要求的公用电信服务，如公用电话、电报或者传真服务。这些服务应具有一定的质量标准，并保证每个用户都能够付得起费用，无论其住所或者经营所在地在哪里。如果电信服务企业由此产生亏损或者成本过高，成员国可以制定特殊的筹资方案，但不得出于筹资的目的要求新的市场进入者支付过高的网络使用费进入电信服务市场。我国可以借鉴欧盟的相关做法，防止基本电信服务价格过高。我国电信业长期以来服务价格过高。借鉴欧盟的经验，提供基本电信服务的企业如果产生了亏损，国家可以制定特殊的筹资方案，如要求一定规模的电信服务企业向国家基本电信服务基金按比例缴纳一定的费用， 以实现基本电信收支平衡。
电信领域由于涉及国家安全、本身资源等原因，具有天然的垄断性。因此电信领域的反垄断并不是完全消除垄断，而是引入合理的竞争者，使得竞争更为充分。因此更应从立法、基本服务等领域入手，逐步打破垄断，充分竞争。
注释：
① 也有说法认为电信业经历了五次重组。
参考文献：
[1]村上政博.日本禁止垄断法 [M]. 姜姗，译. 北京：法律出版社，2008.
[2]彭海滨. 公平竞争制度选择[M].北京：商务印书馆，2006.
[3]理查德·A·波斯纳. 反托拉斯法[M].孙秋宁，译.北京：中国政法大学出版社，2003.
[4] 戴维·格伯，聂孝红. 中国竞争法的制定：欧洲和美国的经验[J]. 环球法律评论，2003（1）.
[5] 史际春. 《反垄断法》与社会主义市场经济[J]. 法学家，2008（1）.
[6] 吴玉岭.扼制市场之恶[M]. 南京：南京大学出版社，2007.
（编辑：许丽丽）