摘 要：从组织的视角来审视当前村民自治组织组织的结构，可以发现其存在着村民会议与村民代表会议的失衡、村委会与村民小组的断裂、权力机构与工作机构的矛盾等问题。究其原因，村民自治组织目标的变异导致了结构的失衡，结构失衡又会使得村民自治组织资源缺乏、决策集权、沟通不畅。因此，从现代组织的角度优化村民自治组织的结构是发展村民自治组织的重要方向。
关键词：村民自治组织；现代组织；结构分析
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）15-0045-03
把村民自治组织当作一个组织来研究是解决当前村民自治困境的一个新的视角。组织最大的特点是能完成单个个人无法完成的任务，这就需要人与人之间的分工与协作，形成稳定的、制度化相互关系，组织内部所形成的稳定的、明确的相互关系就是组织的结构。村民自治组织内部包含着特定的结构，参与其中的村民在组织结构中充当一定的角色，推动村民自治组织按照特定的轨迹运行。
一、村民自治组织结构及其现状
根据《村委会组织法》，村民自治组织由村民大会、村民代表大会、村委会和村民小组组成。村民会议由18岁以上的全体村民组成，是村民自治体系中的最高权力机构，涉及村民利益的村庄重大事项必须经过村民会议的讨论决定才能办理，村民会议的召开有严格的规定，只有村庄十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，村民会议才算合法，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过才算有效，村民会议一般由村委会召集，但村庄1/10以上的村民提议，也可以召开村民大会；村民代表会议是由村民按照一定的比例推选出的代表组成，村民代表会议讨论决定村民大会授权的事项；村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职能是：办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；村民小组是村委会和村民的联系者，其职责主要是在村委会的领导下，贯彻村民会议的决定和村委会布置的工作。
村民自治组织的四个机构：村民大会、村民代表大会、村委会和村民小组共同构成了村民自治组织体系。在村民自治组织结构中，村民大会和村民代表大会是权力机构，村委会和村民小组是工作机构，村民自治组织就是通过权力机构作出决策，在工作机构的沟通、引导和督促下由村民共同完成村民自治组织设定的目标。
在理想状态下，村民自治组织中的村民大会、村民代表大会、村委会和村民小组相互分工，相互协作，各司其职，形成稳定而高效的组织结构。然而，预设中的组织结构毕竟只是一种理想类型，现实中的村民自治组织结构并不如预设中的那样完美，主要表现在：第一，村民会议与村民代表会议的失衡。村民会议和村民代表会议是村民自治组织中的权力机构，在实际运行中，两者之间的关系主要有两种类型：一种是强村民会议，弱村民代表会议。村民会议是村民自治组织的权力机构，村民代表会议只是补充。另外一种是强村民代表会议，弱村民会议。村民会议作为村最高权力机构的地位不突出，村民代表会议行使着实际的权力[1]。不管是强村民会议，弱村民代表会议还是强村民代表会议，弱村民会议，都表现出村民会议与村民代表会议的失衡。第二，村委会与村民小组的断裂。村委会和村民小组都是村民自治组织的工作机构，应该共同协调、互相配合完成相关的政务以及村民自治组织权力机构所作出的村务的决策，而在实践中村委会很少能做到与村民小组的对接，甚至在有的地方村民小组名存实亡，缺少了村民小组这一环节，村委会直接面对村民，降低了村民自治组织工作机构的工作效率。第三，权力机构与工作机构的矛盾。村民自治组织的权力机构和工作机构在实践中 也表现为两种形式：一种是强权力机构，弱工作机构。即村民会议和村民代表会议在村民自治运作中居主导地位，村民委员会对村民会议和村民代表会议负责；另外一种结构是强工作机构，弱权力机构。在这种结构，村委会居于主导地位，村民会议和村民代表会议地位不突出，甚至可有可无。权力机构和工作机构都是村民自治组织中不可或缺的一部分，两者谁强谁弱都不利于村民自治组织的发展。
二、村民自治组织结构失衡的原因：目标变异
组织目标决定结构，不存在一种适合于所有组织的普遍性结构形式，只有那些适应特定时代环境、能生存下来并且帮助目标完成的组织结构才是好的结构。组织结构还具有过程性，是随着时代的发展而不断变化的。中华人民共和国成立以后，村级组织的结构在不断地发展变迁。建国初期，为了解决小农经济分散落后，力量薄弱、增产缓慢的问题，解决农民的温饱问题，同时也为国家生产更多的粮食和工业原材料，广大农村采取了由互助组到初级社，再由初级社向高级社发展的乡村组织形式，这些过渡组织的结构具有一定程度的弹性和灵活性，很好地适应了社会主义过渡时期的外部环境，推动了组织目标的完成。社会主义改造完成以后，中国的国际国内形势仍然严峻，生产力水平还很落后，在客观上要求中国必须选择一条既有利于实行高积累，又有利于集中有限的人力、财力、物力投入优先发展重工业的计划经济体制。人民公社的组织结构具有刚性、集权的特点很好地契合了国家资源集中的目标，将分散、封闭的农民很好地组织起来，向国家提供了大量的农业资源，在特定的时代里出色地完成了历史所赋予的使命。改革开放以后，特别是农村实行家庭联产承包责任制以后，面对失序、混乱的农村社会，面对广大农民改善基层管理、发展基层民主、促进农村经济社会发展的强烈要求，从客观上决定了村民自治组织必须是一个结构扁平、自由、分权的组织，只有这样的结构才能适应新时期农村发展的形势。
村民自治组织结构的每一部分都履行特定的功能，如村民代表大会履行重大村务的决策、监督的功能，村委会则承担着执行村民代表大会的决策和管理村务的功能，村民小组履行联络村民、小范围内讨论酝酿村务等等的功能。组织结构的每一部分都参与组织活动，共同协作、相互制衡，维系村民自治组织的正常运行。当村民自治组织目标受到各种社会力量的影响发生变形时，首先发生改变的是组织结构，村委会、村民大会、村民代表大会、村民小组的功能和权利被组织结构中的其他部分替代，结构内部缺乏相互协作和制衡的机制，整体结构失去平衡。村民自治组织结构失衡主要有三种情况：当前最普遍的是权力机构与执行机构的矛盾，实际上是村委会与村民代表大会或者村民大会的矛盾，通常又表现为村委会对村民代表大会或者村民会议功能和权力的侵蚀，在这种情况下，村民自治组织的决策权、执行权、管理权全部集中在村委会，缺乏结构上的制衡再加上没有民主监督，大权独揽的村委会就隐含着村干部随时会滥用权力的危险，这样的结构是有利于村干部阶层实现他们的目标的，是村干部阶层在博弈中占有强势地位而改变村民自治组织目标的结果；村民自治组织结构失衡的第二种状况存在于村民会议与村民代表会议之间，这是权力机构内部的矛盾，通常的情况是村民大会很少或者从来没有召开过，只是以村民代表大会来替代，当一般群众失去决策权与监督权时，一旦发生利益冲突，将会是很难调和的矛盾；村民自治组织结构失衡的第三种状况是村委会与村民小组的断裂，这是执行机构内的矛盾，村委会有时是取村民小组而代之，剥夺它的权力，有时是把不属于其责任范围内的任务强压在村民小组上，最终造成了村民自治组织执行机构内部的不协调。执行机构和权力机构之间的矛盾、权力机构内部的矛盾、执行机构内部的矛盾都充分展现了村民自治组织结构的不协调，这种不协调的根源是组织目标发生变异，而组织结构的变异又对组织的其他元素即组织资源、组织决策、组织沟通产生影响。
三、结构失衡的后果：资源缺乏、决策集权、沟通不畅
结构失衡会导致村民自治组织资源缺乏。村民自治组织资源的缺乏主要体现在政治资源的流失和经济资源的不足，不管是政治资源的流失还是经济资源的不足，都与村民自治组织结构失衡有直接关系。村民自治组织的政治资源流失与其结构失衡有着密切的联系，组织内部结构不平衡，不能形成有效的协作和制约机制，受到内部或者外部势力的干扰，如乡镇政府的干扰和村庄某一阶层的干扰时，缺乏协作和制约的村民自治组织不能形成有效的自我保护，乡镇政府很容易地侵蚀了本应属于村民自治组织的职能，乡村的一些阶层也轻而易举地将自身的目标附加在村民自治组织上，直接导致了村民自治组织政治资源的流失；村民自治组织的经济资源不足也与其结构不平衡息息相关，越来越深入农村的市场化要求产权清晰化以及农村税费改革后村级财务的恶化，农村公共事业和公益事业支出捉襟见肘，村民自治组织结构失衡更加剧了这种趋势，村民自治组织的经济资源总量不足，使用效率低下。
结构失衡会导致村民自治组织决策的成本升高，进而使民主决策理想化，难以实现。村民自治组织权力机构与执行机构的矛盾、执行机构内部村民小组与村委会的矛盾以及权力机构内部村民大会与村民代表大会的矛盾，表现出村民自治组织内部各结构间的职权不清晰，职权的矛盾和冲突就会降低决策的效率，提高决策的成本，组织决策很难按照有利于组织发展的方式进行，村民自治民主决策的要求很难实现，决策集权于某一结构成为村民自治组织难以达到自治目标的最重要原因。
结构失衡会导致村民自治组织沟通效率降低。与村民自治组织结构密切相关的一个概念是有效管理跨度，有效管理跨度是指组织的某一结构所能控制和协调组织成员的数目，实现有效管理的前提是相互之间的信息交流以及对成员组织行为的有效控制，当组织成员人数超过组织的有效管理跨度时，组织沟通就很容易出现问题。村民自治组织是一个较为庞大的组织，“一般的村委会下辖的人口1 000～3 000人左右，有的多达8 000～9 000人，个别村多达万人以上。”[1]庞大的组织规模，又缺少强有力的中间组织，失衡的组织结构很难实现对组织的有效管理，信息沟通自然是效率低下。
四、优化村民自治组织结构
现代组织理论认为，有效的组织结构必须包含以下基本的特征：要有效率和效能、具备创新能力、具备灵活性和适应性、有利于人力资源的发挥和发展、有利于整合和协调。这其中最重要的是组织内部各部分之间要互相促进、互相制约，形成一种平衡。村民自治组织要优化组织结构，就必须在其结构内部形成一种协调和制约机制，特别是要解决其权力机构和执行机构之间的矛盾。而要解决这个矛盾，唯一的方法是把村民自治组织的决策权从村委会收回到村民大会或者村民代表大会的手中，使决策、执行、监督能相互分开和相互制约。强化村民自治组织的权力机构，就要在村民会议和村民代表会议下设立与村委会相区别的执行机构，包括会议召集机构和监督机构。
会议召集机构的主要职能是召集村民大会或者村民代表大会，把这个职能从村委会中剥离出来，独立形成一个机构。它本身没有权力决定村民会议或者村民代表会议的召开，只有当村委会或者村民依法提出召开会议时，会议召集才能启动。设立会议召集机构，能够很好地解决村民会议和村民代表会议召开难的问题。《村委会组织法》规定： 1/10的村民联名或者1/3以上的村民代表联名就可以召开村民会议，但当村民会议或村民代表会议的召开涉及到村委会的利益时，村委会就有可能不召集。会议召集机构的设立很好地解决了这样的问题，平衡了村民自治组织权力机构和执行机构之间的矛盾。
监督机构是专门监督村民自治组织的机构，传统意义上的“民主监督”过于宽泛，监督主体和监督客体都不是很明确、具体，监督的效果很不明显。监督机构可以直接对村民自治组织进行监督，也可以根据村一般村民的意见要求村民自治组织的相关部分公开、解释村务和财务，提高村务、财务的透明度和监督的可操作性。
总之，要优化村民自治组织的结构，必须要提高村民自治组织的适应性和灵活性，促进其各部分间的平衡和制约，要根据组织环境和组织目标的变化实行变革，使村民自治组织对组织环境的变化具有较强的适应能力，能够对组织环境的变化做出自觉的、主动的反应，而不是被动的、被迫地适应环境。