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摘要：南京市建邺区“一委一居一站”模式改革是对2005年以来居站分离改革模式的继承和发展，它着力于解决我国社区管理中长期存在的一系列瓶颈问题，力图构建政党、行政、自治三重权力分工协作的社区治理网络。这一改革模式采取街道社区一体化改革方案，强化社区基层力量，加强社区党建，增进服务民生，恢复社区居委会自治属性，有效履行了政府基层行政管理、社区服务和社区自治三大功能。但同时，“一委一居一站”模式下社区居委会面临多重挑战，需要重新进行职责定位。
关键词：
社区管理体制； 新探索； 一委一居一站模式
中图分类号：C916
文献标识码：A文章编号：1671623X（2015）02007308
一、改革的背景
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，社区管理体制是社会治理体制的重要方面。20世纪90年代以来我国兴起的社区建设实践，肩负着重新整合城市社会的历史重任，社区居委会集基层行政管理、居民服务与社区自治等多项职责于一身。城市基层行政管理任务的不断加重与居委会自治属性之间的矛盾难以化解，居委会负担重，行政化积重难返、饱受诟病。 2005年以来，我国一些城市（以深圳盐田为代表）开始探索居站分离的改革实践，力图破解上述矛盾。居站分离改革一方面取得了积极的运作绩效，同时还存在着尚需进一步完善的内在空间。从运作绩效来看，通过行政与自治的分离，避免了居委会的“行政化困境”，解决了传统的“政务进社区”必经居委会的尴尬；[1]巩固了党的执政基础，提高了政府基层管理的工作效率，推动了基层民主的发展。[2]但居站分离改革仍存在着需要进一步改革的内在空间，社区居委会可能因行政性事务管理职能的被剥离而使其联系群众的功能逐渐被抽空、边缘化和“空心化”。社区工作站的设置面临合法性不足的问题，[3]事实上增加了一个行政层级也会带来政府运作成本的增升。一方面，社区工作站实际演变为街道办的下属机构，行政工具化趋势明显。另一方面，居委会再度边缘化。[4]除此之外，在社区建设实践中依然存在着社区自治功能发挥不够、基层社区人财物匮乏、责大权小、社区党建工作虚化、居民群众的服务需求、参与诉求无法得到满足等问题。
如何适应新形势的要求，进一步探索社区管理体制改革的新思路，建设管理有序、服务完善、文明祥和的新型社区是摆在人们面前的重大课题。“一委一居一站”①的建邺模式在继承2005年以来居站分离改革成果的基础上，对传统社区管理体制进行了又一次重大全面的改革。从现实意义上看，它着力于解决我国社区管理实践中存在的上述瓶颈问题，力图构建政党、行政、自治三重权力分工协作的社区治理网络。遵循“资源向下，民生优先，民主向前，民心向上”的改革理念，强化社区基层力量，强化党组织的核心作用，恢复居委会自治属性，大力发展社会组织，提高社区服务供给规模和质量，有效履行了政府行政管理、社区服务和社区自治三大功能。理论意义方面，从国家与社会关系的视角来看， “一委一居一站”的社区管理体制逐步体现出强国家与强社会的发展思路，“使我国社区发展不仅呈现出国家治理单元的特征，而且呈现出社区民主的特征”[5]，较好地实现了强化国家基层政权、引导基层民主发展、满足居民服务需求的多重目标，实现了国家和社会的良性互动、协调发展。“一委一居一站”模式下居委会职能走向专一化，社区空间开始形成现代分化意义的政治结构，体现了现代社会基层政治组织的分化与整合趋势。通过专业化的劳动分工，充分发挥不同组织的各自优势，实现组织的结构与功能的分化，在分化的同时其相互关系又日益密切，形成基层社区的合作治理网络。
2009年南京市建邺区开始试点社区管理体制改革，2010年在全区全面推行，现已在江苏全省推广。目前，学术界尚较少关注该模式的研究，文献成果主要见诸于新闻媒体报道和官方的工作调研报告。因此，有必要对该模式进行理论上的深入分析和研究。
二、有益探索
（一）主要做法
以完善社区组织设置为关键，搭建“一委一居一站”组织新架构，让党务、居务、政务在社区分设共建、各得其所，积极推行社区党组织领导、社区居委会自治、社区管理服务站综合服务、各类非营利社会组织服务参与的新型社区管理体制，实现社区党务、居务和政务相对分离，社区党组织、居委会和管理服务站各司其职又相互配合的格局；形成社区党委决策、居委会监督、管理服务站执行的运行机制。②图1为新型社区治理结构图。
1. 职能分化
表现为三大组织分工明确、职责清晰、相互配合。社区党建方面，新架构强化了党组织对社区工作的统筹领导，在全区38个社区成立社区党委，实现了社区党组织全覆盖。④通过设立社区工作联席会、社情民意建言会、社区事务评议会和温馨家园服务站的“三会一站”党建工作新机制，在推动基层民主的同时，为社区群众做好各项服务工作，使社区党委成为社区工作的“主心骨”。
在居委会自治建设方面，由居民“直选”和“海选”完成换届的居委会，剥离了居委会113项行政事务，回归自治职能；每个社区推选出的10—20名民意代表，可以充分发挥居委会的桥梁纽带作用，让社区居委会成为社区群众的“代言人”。⑤
新设立的社区管理服务站，则承担政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能。服务站下设社区管理组、社区服务组和社区保障组，直接面向社区居民提供服务，受理办结各类行政事务，同时接受社区党委的领导和居委会的监督。使社区管理服务站成为社区居民的“服务员”。
2. 运行机制
建邺区社区管理体制改革将社区运行机制的基础定义为“统”“议”“行”“评”四个字。“统”，就是指社区党组织对内统领委、居、站的各项工作，对外整合各种资源；“议”，就是充分发挥居委会的自治功能，建立有效的民情民意收集机制、对辖区重大事项的知晓机制、小区事务的参与管理机制；“行”，就是居委会将反映社区民情民意的相关事务，交由社区管理服务站或社会组织来具体承办执行；“评”，就是由社区党组织、居委会对服务站的工作进行考核、监督、评估，将评议的结果排名公示，并纳入区级考核体系。