随着经济社会的发展和城市化进程的加快，以及城市建设和管理工作重心的进一步下移，“撤镇设街”的现象大幅度增加。街道位居县一级政权机关与居委会、村委会等城乡社区群众自治组织之间，街道办事处代表派出它的不设区的市或区人民政府对辖区进行行政管理，依法、依规行使相应的政府服务和管理职能，加之各类执法、司法机关的下属或派出机构在街道的设立，在此情况下，县级人大及其常委会开展对街道的法律监督和工作监督十分必要，不能缺位。为适应民主法治建设的要求，从二十世纪九十年代开始，作为基层政权组织的街道纷纷设立人大工作机构，数量不断增加，工作逐步开展。江苏省早在1998年即在街道启动设立人大工作委员会，经过20年的发展，截至2018年底，全省481个街道中98.5%设立了县级人大常委会的街道工委。但从全国各地近20年来的实践情况来看，街道的人大工作一直普遍存在规范性和实效性欠缺，差异性和不平衡性明显的状况，与形势任务、职能作用等现实要求不相适应。当前，尤其应当重点在理顺关系、明确职责、完善机制、强化实效等方面着力推进，不断规范和强化县级人大常委会街道工作委员会（以下称人大街道工委）的职能作用，这是坚持和完善人民代表大会制度的现实需要，也是延伸和拓展人大及其常委会依法履职的空间，保证宪法和法律全面有效贯彻实施，促进基层社会治理法治化的必然要求。
一、当前人大街道工委存在的主要问题
县级人大常委会通过在街道普遍设立人大工作机构，把在街道的行政、执法工作以及司法机关的基层法庭、检察室等司法工作直接纳入了人大常委会法律监督和工作监督的范围，逐步实现了基层人大工作的全覆盖，避免了人大监督的“盲区”，对深层次、全方位推进街道的民主法治建设发挥了明显作用。但在实际工作中，人大街道工委在机构、人员、职责、机制、作用等方面还不同程度存在一些问题，表现为机构隶属不明晰、履职制度不健全、职责任务不明确、机构建设不完善、工作开展不规范等，必须下大气力加以改进和完善。
（一）機构性质把握不当。根据2015年8月29日修正后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称地方组织法）第五十三条第三款的规定，人大街道工委定位为县级人大常委会的派出机构，应主要接受县级人大常委会领导和管理，但在实际工作中，其职责范围、管理体制等方面存在不统一、不规范的问题，给正确、充分履行职责带来一定困难。对人大街道工委的主任、副主任人选，一般在街道党政干部中产生，不少地方并不征求县级人大常委会党组的意见，人大干部的人事隶属关系也属于街道，与地方组织法规定的人大常委会派出工作机构的属性不相符合。
（二）工作关系不够清晰。一些人大街道工委与街道党工委、办事处之间的关系未能理顺，人大街道工委与县（市、区）人大常委会实际工作中的关联度不紧密，承担、配合、协助县级人大整体工作的意识和措施不到位。一部分人大街道工委主任被安排分管街道的行政工作，有的甚至把行政事务作为“主业”，对街道的人大工作缺乏足够的重视、深入的谋划和有力的实施，直接影响到基层人大机构职能作用的充分、有效发挥。
（三）履职成效亟待提升。从机构运作、职能发挥现状分析，当前，很多地方的人大街道工委囿于法律规定的原则性、具体职责的不明确，主动作为意识不强，工作成效难以彰显。突出表现在：对街道的经济建设、社会事业发展和民生实事项目等重大事项，未能有计划、有组织地开展调研、视察和督查，提出建设性、规范性意见和建议;对街道办事处依法行政、街道财政预决算、重要工程项目实施、行政执法等重点问题和群众关注的事项，缺乏行之有效的监督途径和措施，甚至存在监督“盲区”。同时，人大街道工委的工作内容、工作标准和履职范围、履职方式不够明确与统一，程序的随意性、无序性问题较为明显，无论是根据县级人大常委会委托和安排的监督内容，还是自行组织开展的视察、调研、检查，其深度、力度、效果与人大监督的刚性、法定性要求和人民群众的期盼都有明显差距，街道人大工作的权威性和影响力不足。
（四）代表作用需要强化。街道没有乡镇一级人大代表，根据地方组织法第五十三条的规定，人大街道工作机构的一项基本职责和重要任务是“负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见”。人大街道工委是人大代表的服务机构，是代表活动的组织者，但现实中，一些街道工委联系县级以上人大代表没有形成有效的制度和工作机制，开展代表活动主动性、针对性、实效性不强，发挥代表主体作用、激发代表履职作为的措施和效果不够充分、有力。
二、强化人大街道工委职能作用的着力点
“九层之台，起于垒土。”街道人大工作和建设是基层人大工作和建设的重要组成部分，也是人大工作紧密联系人民群众的“最后一公里”工程。提升县级人大街道工作机构履职成效，应当坚持党的领导，坚持严格依法办事，坚持问题导向，在全面贯彻、落实修正后的地方组织法等有关法律规定的同时，针对存在的突出问题和不足，在工作内容、履职程序的规范、改进和工作实效的提升上做文章、下功夫，切实解决人大街道工委实际存在的无序性、被动性和随意性问题，着力在关键性问题上重点突破、务求实效。
（一）依法规范管理体制。在法律明确人大街道工委作为县级人大常委会的派出工作机构性质后，该机构依法应由县级人大常委会设立，并对人大常委会负责和报告工作。因此，在工作关系上，人大街道工委应主要在人大常委会的领导下开展工作，以逐步改变当前街道党工委和县级人大常委会双重领导、街道党工委领导为主的现状，力求做到“三个规范”。一是规范人员隶属关系。一般来说，县（市、区）政府系根据街道的面积、人口规模、经济发展水平等实际情况和工作需要，配置街道办事处的行政编制和事业编制。从规范运作的要求，人大街道工委的机构、人员编制应独立于街道，且隶属于县级人大常委会，其机构级别等同于人大常委会其他内设工作委员会，有所不同的是人大街道机构的职能带有一定综合性。要规范人大街道工委主任的身份和职责，与乡镇人大主席的编制、身份不同，工委主任不宜分管街道内的党政事务，应切实以人大工作为主业，行使好法律规定和地方人大明确赋予的权力以及委托开展的监督工作。人大街道工委主任、副主任应列席县级人大常委会主任会议，参加人大常委会机关日常学习、办公会议和机关年度工作考评工作，同时，人大街道工委须每年向县级人大常委会书面报告年度主要工作开展情况。二是规范街道工委负责人的配备。在考虑人大街道工委主任、副主任人选时，组织部门应主要征求县级人大常委会党组的意见。对人大街道工委主任、副主任须按法定程序由县级人大常委会进行职务任免，并将主任列入常委会组成人员来配备，以便于人大工作在街道的有效开展。三是规范工作经费来源。人大街道工委所需的工作经费，理应列入县级人大常委会年度预算安排，改变原来街道办事处提供工作经费的做法。参照镇一级人大机构的相关经费标准，核定人大街道工委的人员、办公经费，与人大工作和代表活动经费等一并列入年度财政预算，并随着经济发展和财政收入的增长而逐步提高。如此，街道人大工作必需的“人、财、物”才符合人大常委会派出工作机构的属性，也才能更充分、更自主、更专业、更有效地开展基层人大工作。
（二）明确主要工作职权。根据地方组织法第五十三条的规定和街道人大机构的性质、任务和作用，其工作职责主要包括：一是保障性职权。如宣传法律，保证宪法和法律、法规以及人大常委会的决议、决定在街道的贯彻执行;制定年度工作计划，服务县级人大及其常委会的中心工作、重点任务;加强与街道内各级人大代表的联系，指导代表小组活动，组织代表开展视察、检查、调查、议政、争先创优、代表向选民述职等活动，为代表履职创造条件和提供服务;广泛收集选民的意见，引导人大代表认真准备议案、建议和意见等。二是委托性职权。对街道办事处和上级政府部门、司法机关在街道辖区内设立的相关机构、派出单位办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作。三是督促性职权。如督促办理人大代表提出的涉及街道经济社会发展的议案、建议、批评、意见以及代表的来信来访，积极做好督办检查和意见反馈工作;认真督促办理县级人大常委会对涉及街道办事处和街道辖区执法单位相关政府工作的审议意见、评议意见、视察意见等。
（三）健全完善工作机制。人大街道工委履行职权，前提必须要规范运作，避免造成失职或越权情况的出现。要正确把握职权行使方式，坚持“两个原则”，即集体行使权力原则和依法依规办事原则，同时重点抓好“四项机制”的建立、健全和执行：一是报告、联系机制。凡人大职责范围内的重大活动、重要工作，人大街道工委都要主动、及时向县级人大常委会请示报告。街道工委的日常工作由人大常委会办公室和相关工作委员会负责联系和指导。二是会议议事机制。人大街道工委应定期召开工作会议，布置、总结某一阶段街道的人大工作，确定一段时期的监督重点和代表活动内容。会议实行民主集中制原则，集体讨论和决定问题，必须有工委全体组成人员的过半数出席方能举行，决定重要事項亦须工委组成人员的过半数同意通过。三是代表建议交办、督办机制。对人大代表提出的关于街道工作的建议意见，要按法定时间、法定程序及时交办、加强督办，通过严格落实建议办理公示制、办理过程督查制、办理结果评议制等措施，不断提高办理质效。四是专业小组监督机制。在人大街道工委内部可以分别成立财政监督、执法监督、代表联系等专业监督小组，由街道工委负责人、工委委员分别担任组长，选择有一定专业素质的辖区内县级人大代表和选民代表，担任专业监督小组成员，提升监督能力和水准，强化工作职责，促进监督工作的制度化、规范化、专业化。通过有针对性地完善工作机制，提升人大街道工委的工作层次与成效。
（四）协同提升监督质效。街道的人大工作不仅要严格程序、讲究方式，更要处理好形式与效果的关系。虽然人大街道工委本身没有法定的实体监督职权，但这并不意味着在监督工作上无所作为。根据形势和任务，针对实际情况，当前人大街道工委应当着力强化与县级人大常委会的协助、对接和配合关系，履行好县级人大常委会委托、交办、安排的监督权限和事项，重点在三个方面着力探索、完善、推进。一是审查监督街道财政预、决算。按照预算法的规定，国家实行一级政府一级预算，人大及其常委会审查监督的对象应该是一级政府。街道办事处属于政府的派出机关，不是一级政府，从而造成地方人大对街道财政预、决算监督工作的“空白点”。为改变这种状况，促进街道建立全面规范、公开透明的财政预、决算制度，县级人大常委会应制度性、常态化地委托、安排人大街道工委开展对街道的财政监督，并加强人大财经委和常委会预算工委对开展审查监督的业务指导，把人大街道工委对预、决算的初步审查意见和建议作为对县（市、区）本级财政预算执行和决算审查的重要内容。另一方面，人大街道工委应充分发挥内设财政监督小组的作用，提升县级人大对街道办事处财政预、决算工作的监督力度和效果。现在一些地方探索人大街道工委每半年听取一次街道财政收支情况的汇报，让工委委员和人大代表、选民代表深入了解本地财政运转情况，促进财政预算的规范制定和严格执行，同时在重大项目、大额资金和国有资产管理等方面进行细化跟踪检查，取得了明显的实效。街道办事处要积极支持人大街道工委依法开展财政检查工作，主动通报情况，人大街道工委应将有关对财政检查的情况及时报告区人大常委会及相关部门。二是人大代表、选民代表“预审”街道重大事项。对于街道行政区域内的重大事项，可以先由人大街道工委组织辖区内人大代表、选民代表，听取街道办负责人通报重大事项有关情况和说明，并在深入调研的基础上提出建议和意见，促进科学论证、不断完善、依法决策。经过人大代表和选民代表的“预审”程序后，对该重大事项按权限规定由县级人民政府提请人大常委会讨论、决定，这样既发挥人大街道工委和人大代表、选民代表的作用，又不超越街道工委职权，能够促进重大事项决定的科学化、民主化、法治化。三是开展依法行政工作评议。街道办事处负责人由县级人民政府直接任命，街道内县级机关的下属单位负责人由其派出的机关任命，为了有效监督、约束其权力，人大街道工委可以组织对街道办事处内设部门和派驻机构开展工作评议。对照街道的行政权力、行政程序和行政责任清单，通过发放调查问卷、走访群众、开展询问等形式，对相关部门依法行政进行深入评议，评议情况向有关部门通报，并跟踪督促被评议部门落实整改措施，推进工作效能的提升。
（五）突出代表工作重点。人大街道工委要在全面提升人大代表工作成效上聚焦发力，健全联系代表制度，加强代表履职管理，促进代表作用发挥。一是加强街道工委组成人员与代表的联系，凝聚工作合力。积极探索工委委员与辖区人大代表配对接待选民的做法，定期公示接待选民的人大代表和人大街道工委委员姓名、职务、接待时间以及每次接待的重点内容，为选民反映问题、提出建议拓展渠道，增强代表联系选民工作的效果。二是每年安排县（市、区）人大代表回到街道选区向选民进行述职，并由选民当场进行投票测评，现场公布测评结果，夯实代表的履职意识、法律意识、为民意识、责任意识、作为意识。三是深入推进代表履职量化考评制度，每年由人大街道工委依照代表全年履职情况登记和对代表履职所掌握的情况，对照量化标准，结合本人自评，综合签署评定意见，量化评定结果在一定范围内予以通报，并作为对代表评先树优、下届连任的主要参考依据。通过加强履职管理，督促代表强化对选民反映意见和建议的反映、跟踪、督办，彰显人大代表在基层民主法治建设中代表群众、为了群众、服务群众的作用，把街道工委建成真正体现“两个机关”定位的基层人大工作“前沿阵地”。
（六）发挥选民代表作用。街道没有本级人大代表，在一定程度上削弱了人大对街道开展监督工作的基础，人大街道工委无法以人代会形式或主席团名义对街道办事处和派驻街道的其他工作机构进行法律监督和工作监督。为弥补这方面的不足，近年来，一些地方的人大常委会街道工委，通过建立选民代表网格化工作体系，组建选民代表队伍，有效拓宽了监督渠道和监督方式。对于做好这项工作，应该把握四个关键。一是保证选民代表的素质。推选的选民代表要遵纪守法，公道正派，熟悉民情，掌握党的方针政策和基本法律法规，有一定的协调和议事能力，有较强的工作责任心。二是规范选民代表的产生程序。一般以各选区（行政村、居委会）为单位，深入选民当中宣传发动。确定的选民代表候选人由各选区组织考察，公示征求意见，并报人大街道工委审核，合格后予以聘用，选民代表聘期一般为5年（与县级人大代表履职时间保持一致）。三是明确选民代表的工作职责。主要包括：（1）收集反映社情民意。人大街道工委可以统一为选民代表制作民情联系卡，发放到每位选民手中，构建代表与选民联系的平台。各选区定期召开民情分析会，对收集到的民情信息及时分类处置，实现联系服务群众“选区全覆盖、民情全掌握”的目标。（2）及时办理和反馈选民意见。选民代表对收集到的比较集中和突出的问题，及时向人大街道工委和人大代表反映，促成选民意见的尽快办理和落实，并进行跟踪了解，及时向选民反馈办理进展情况。（3）参与监督重点工作。对街道办事处的财政收支、重大事项、工作评议、代表述职等，选民代表有参与、监督、提出建议和意见的职责。（4）联系辖区人大代表。选民代表每年与所在选区的县级人大代表，共同走访选民2～3次，为代表走访提供条件和便利。四是细化对选民代表的考核规定。人大街道工委要制定考核细则和奖励办法，定期对选民代表进行评比、奖励，并对其优秀履职事迹进行备案，作为县级人大代表候选人推荐人选。对不称职的选民代表，由其本人提出辞职或由人大街道工委予以解聘。通过行之有效的措施，让选民代表能够履行人大代表的部分职责，使人大街道工委接上“地气”、掌握民情，达到搭建人大工作“桥梁”，壮大人大工作力量，找准监督工作重点，增强人大工作实效的初衷。
为切实解决街道存在的乡镇一级人大代表缺失的问题，可以借鉴浙江省嘉兴、湖州等地人大街道工委积极探索推行的“议政会”制度。街道议政会成员在选民中推选产生，名额一般为20～30人，与县级人大代表换届同步，由街道社区代表、企事业单位代表和相关行业的专业人士组成，妇女、非中共党员占有适当的比例。“议政会”制度可以弥补街道人大工作力量薄弱的问题，拓宽人大工作渠道，加强与选民的联系，扩大街道的人大工作民意基础。江苏省泰州市姜堰区积极推进“选民代表议事会”制度，该区人大常委会罗塘街道工委开展了贴近实际、富有成效的选民议政渠道和措施的探索。据“姜堰人大”微信公众号发布信息，2019年1月28日上午，人大罗塘街道工委召开第四次选民代表议事会，会议听取并讨论了街道办事处工作报告、街道2018年为民办实事情况和2019年为民办实事项目征集情况的报告、2018年财政预算执行情况和2019年财政预算草案的报告，并投票确定了园区建设、社区建设、新农村建设等10项2019年民生实事项目，会议组织全体选民代表对街道3个工作报告进行了满意度测评。“选民代表议事会”制度有力推进和提升了罗塘街道的民主法治建设水平。
三、对人大街道工委需要规范的几个方面
（一）县级人大常委会应加强对街道工委的领导。切实将街道的人大工作纳入县级人大常委会年度工作部署，保证人大街道工委更好地贴紧工作大局和中心任务。通过制定和完善街道工委工作规则，明确对街道办事處以及县级机关部门设在街道的单位（所、庭、室、分局等）年度工作进行监督的具体要求。据“江苏人大网”报道，2018年12月24日浙江省人大常委会召开全省街道人大工作和建设试点动员部署会，从2019年1月起，全省11个县（市、区）及所辖27个街道将进行为期一年的人大工作试点，按照试点要求，县级人大常委会应在每年初召开常委会会议，听取和审议人大街道工委的工作报告，并作出决议或决定，明确下一年度街道人大工委的工作任务;把街道预算列入县级预算，并作为县级人代会重点审查的内容之一，建立健全预算审查工作机制;把街道人大工作纳入县级人大常委会年度工作安排。可以肯定的是，浙江省开展这项试点，必将有力推动人大街道工委履职的制度化、规范化。根据人大街道工委的性质与职能，街道工委在制定年度工作计划、安排代表活动时，应尽可能围绕县级人
大常委会的年度工作任务和安排，在街道辖区开展有重点、有深度、有实效的调研、视察、评议等监督工作和代表活动，积极主动上下联动，常态化配合人大常委会及其工作委员会开展重点工作。
（二）街道工委不能超越职权开展监督工作。人大街道工委不是真正意义上的一级人大权力机关，其监督权力来自于县（市、区）人大常委会的职权，本身不具有国家权力机关的性质，不能对作为政府驻街道派出机构的街道办事处直接进行监督，只能根据省或设区市地方性法规对人大街道工委工作职权的相关规定，或在县级人大常委会明确交办和委托的范围内开展监督工作。人大街道工委对涉及街道经济社会发展的重大事项无直接决定权，不能作出相应决定、决议。在履职过程中发现的重要问题，应及时向县级人大常委会报告，由人大常委会作出决定或进行监督。县级人大常委会对街道工委未经授权作出的决议、决定和采取的其他监督措施，经审查认为有超越法定权限和委托范围情形的，应及时予以撤销。同时，人大街道工委与街道办事处的关系不是一级权力机关和行政机关的关系，不宜直接将正式的监督意见交由办事处落实办理，依法应当通过县级人大常委会并以其名义交同级人民政府办理。对政府交由街道办事处落实的人大及其常委会的监督意见，人大街道工委必须全力以赴加强跟踪、检查、视察、督办，并及时向县级人大常委会作出情况报告。
（三）统一规范人大街道工委的机构名称。一个完善的机构名称，应能反映出该机构的行政区划、所属关系、工作性质、规格级别以及管理范围等内容。由于对设在街道的人大工作机构性质认识和“街道人大工委”简称的理解误区，现在，很多地方对街道人大工作机构的名称是“xx县（市、区）xx街道人大工作委员会”，甚至机构驻地的挂牌名称亦如此，俨然成为与街道党工委、办事处并列的“第三套班子”。根据地方组织法的规定，这种称谓显属不当。对此，应尽快统一规范为“xx县（区）人大常委会xx街道工作委员会”，与人大常委会其他内设工委的名称表述相一致，从而直观体现出系县级人大常委会的派出机构，而非街道内部与党工委、办事处并列的工作机构。
（四）着力细化落实街道人大工作的法律规定。2015年8月全国人大常委会通过修正的地方组织法第五十三条，对县级人大常委会街道工作机构的性质、职能、权限等问题作了原则性规定，为街道的人大工作和建设提供了明确的法律依据。由于法律规定的原则性，地方人大常委会应结合实际，在总结经验的基础上，有针对性地制定规则、完善制度。省和设区的市人大及其常委会可以适时制定关于街道工作的地方性法规，进一步明确人大街道工委的法律地位，具体细化人大街道工委的权力和职责，明晰工作内容、工作形式、工作程序和工作标准与要求，加强履职行权标准化建设。特别是对县级人大常委会委托和交办的事项，应通过地方法规明确有关事项的范围、办理的方式和要求，既达到监督目的，又充分保证遵循依法办事的原则，从而为街道人大工委作用的发挥提供坚实的法治和制度保障，确保人大街道工委合法规范、统一有序、精准务实地履职行权、开展工作，不断夯实人民代表大会制度的根基，更加有力地促进基层民主法治建设。
（作者单位：江苏省镇江市丹徒区人大常委会）