摘 要：随着城乡一体化的加快推进，依托新镇区建设，规划建设了大量动迁农民集中居住的动迁社区。介于城市和农村之间的新型动迁社区。迫切需要探索新的管理方式，以适应和推进不断加速的城市化进程。本文以苏州工业园区为例，分析新型动迁社区管理的现状和存在的问题，提出强化农村新型社区管理的对策。
关键词：城乡一体化 动迁社区 社区管理
社区是体现民生、联系民生最突出最直接最具体的地方，政府关于改善民生的各项工作，最终都要体现在社区、反映在社区。随着城乡一体化的加快推进，经济体制、社会结构、组织形式、利益格局的深刻变化，社区居民思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，维护自身权利的意识明显增强，共享改革发展成果的要求明显增强，社区日益成为各种利益关系的交汇点、各种社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点和党在基层执政的支撑点。面对社区规模扩大、外来人口增多、社区文化多元等新问题新挑战，社区管理体制机制不适应经济社会发展要求的矛盾日益突出，对党的执政理念、执政能力和执政方式都提出了新的更高的要求。
动迁社区是开发区建设发展过程中的必然产物。苏州工业园区作为全国发展最快的开发区之一，在开发的过程中，依托新镇区建设，规划建设了大量动迁农民集中居住的动迁社区。这一城市化进程中产生的新型社区，不仅从根本上改变了本地农民的生产和生活方式，而且也赋予镇管村传统基层行政管理体制以新的形式和内容。介于城市和农村之间的新型动迁社区，迫切需要探索新的管理方式，以适应和推进不断加速的城市化进程。
一、新型动迁社区管理的现状和存在的问题
作为中国新加坡两国政府间的重要合作项目，苏州工业园区较早步入经济转型升级的新阶段，从而也较早遇到了社会转型过程中出现的诸多新情况、新问题。苏州工业园区在1994年开发之初，共有5个镇132个行政村。园区开发建设十多年来，经历了大发展、大动迁、大建设，现有三个镇—娄葑镇、唯亭镇和胜浦镇，共计33个社区，33个党支部。这33个社区管理了75个动迁小区，30.5万人，其中本地居民约14.96万人，约占49%；外来租住人口约15.56万人，约占51%。目前全区75个动迁小区的物业管理，主要由所在社区组织人员自行管理。物业管理走向市场化的小区，共计有18个，从数量上只占全区动迁小区总数的24%。
园区开发建设十多年来，工委、管委会对各镇社区工作高度重视，各镇党委、政府为搞好社区管理做了多方面的积极尝试。各社区在上级和主管部门的领导下，积极努力，为农村新型社区的管理工作做了很多创造性的工作。但是，由于动迁社区既不同于原来意义上的农村村落，又有别于一般的城市社区，开发区动迁社区的建设管理工作作为城市化进程中的一个新兴课题，与全国各地的开发区一样，还存在许多需要研究还改进的地方。
1、硬件建设方面。园区工委、管委会对社区的基础设施建设历来十分重视，水、电、气、主干道等重要基础设施实现了区镇一体化；结合动迁，各镇掀起了基础设施建设高潮，一批社区道路、旧村改造、新镇建设工程相继开工，镇区面貌发生了翻天覆地的变化，动迁小区的居住环境、公益配套、基础设施、绿化、停车位等建设取得了较大的进步。
但是对照区镇一体目标，与中新合作区相比，农村社区在规划上和城市形态上都有较大的差距。例如，各镇动迁小区的容积率一般为1—1.2，绿化率为35%—40%，车位按户配比率基本上在9—16%左右，均低于一般城市小区的标准。按照国家的《城市居住区规划设计规范》，配套公建应包括教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其它八类设施，并规定小区的公建配套控制指标为建筑面积968—2397平方米/千人。作为对照，各镇动迁小区的公建配套比例为255—423平方米/千人不等，仅为城市居住小区最低标准的一半不到。
2、物业管理方面。由于区内大部分小区目前采用的是社区直管和自管的方式，社区在承担行政职能的同时，兼带着物业管理的职能。这种管理模式，一方面，容易分散社区的精力，造成社区行政职能的弱化。按照我国的《城市居民委员会组织法》的有关规定，居民委员会（社区）是政府指导、支持和帮助下的基层群众性自治组织，不同于物业管理的功能。另一方面，这也造成物业管理不专业，服务不到位，物业管理的水平不高，诸如车库出租、楼道脏乱差等不和谐现象十分普遍。城市化的物业管理是专业性质的服务工作。社区既是运动员又是裁判员的模式，既不利于物业管理单位的优胜劣汰，也不利于物业管理水平的进一步提高。
3、干部能力方面。目前各个社区的管理干部以原有的被动迁自然村的村干部为主，他们对社区居民相对较为熟悉，在社区管理中发挥了重要的作用。但是，动迁社区和原来的农村无论在管理对象还是在管理内容上，都有着明显的区别。一方面管理对象明显扩大，外来租住人口也是管理的重点；另一方面管理内容明显不同，城市化之后的社区管理更加需要着眼于公共服务的提供。而目前大多数社区干部文化水平普遍较低，思想观念、工作方式还停留在农村干部的层面上，相对缺乏为居民服务的意识和技能，总体上难以适应新型社区的管理工作。
4、居民素质方面。目前的社区居民主要由动迁农民和外来租住人员组成。农民的土地被征用以后，在身份、职业、居住地上已经转变为城市居民，但从社会和文化层面上来看，户籍改变并没有带来农民“角色”内涵的完整转变。这些年随着基础设施建设的推进，我们相对容易地将原来农村的一部分建设成了外在形态上的城市，但生活在动迁安置小区内的城镇新居民，本质上仍然没能脱离农民的身份。由于文化水平、生活习惯、价值观念等多方面的原因，注定农民市民化是一个非常复杂、长期、渐进的过程。农民也不再是一个同质性的群体，大多数动迁农民由于技能、学历和经验等很多客观的原因，没能实现充分就业，客观上增加对闲散人员的管理难度；而且，其收入来源的减少，使其变成居民后生活得到较大改善的预期受挫，容易导致对各类收费的盲目抵触情绪。另一方面，租住于动迁小区的外来人口，大部分来自经济欠发达地区，有相当一部分是进城打工的农民，综合素质和收入水平都较低，而且流动性很大，大多抱临时观念，容易引发一些如“群租”等的管理症结。
二、强化农村新型社区管理的对策
苏州工业园区各镇和各个动迁社区在过去的农村新型社区的发展中，已经总结出了一部分有价值的经验。在进一步加强城市化进程中的农村新型社区管理时，动迁社区应当遵循消除城乡二元结构、推进农村城市化、实现居住社区化、完成农民市民化的建设理念，力求在以下几个主要方面取得新的突破，破解城市化进程中农村新型社区的管理课题。
1、完善社区总体规划，提升社区硬件的城市化。
动迁社区应根据城市副中心的定位，按照城市住宅小区的标准进行总体规划。一方面，对于新建小区，要围绕副中心定位、城市化推进和现代化建设的标准和要求，进一步优化资源配置，从起点上就达到城市化的要求。另一方面，对于已建成小区，要结合新农村建设，尽快按标准完善一批社区服务中心、文化活动中心、老年活动中心、卫生服务中心等便民利民设施，与城市化的要求接轨、靠拢。通过两方面的努力，协调提高动迁社区的总体规划的城市化水平。同时，各个社区应以目标促发展，抓住创建示范社区的机会，对社区的绿化、健身、文化等硬件配套进行自我完善。
2、推动社区富民工作，提高社区居民的城市化。
通过深化农村新型社区改革，创新体制机制，强化政策扶持，完善社会保障，加快构建符合实际的农民持续增收长效机制，创造城乡共同繁荣、和谐发展的良好局面。
一要促进社区居民充分就业。失地农民的就业安置工作，不仅是农村城市化进程中必须解决的问题，也是维护社会稳定的十分紧迫的现实问题。加快建立登记、培训、中介、用工衔接配套的农民就业培训服务体系，力争就业登记人员的免费培训率和就业率达到90%以上。积极引导、鼓励中外企业使用本地农村劳动力，建立有效的政府奖励制度。
二要帮助社区居民自主创业。政府要积极引导社区居民自主创业，区、镇二级财政应建立相应的创业基金，对具备创业条件的居民给予必要的补助和贷款担保，鼓励更多的社区居民加入自主创业的行列。
三要加快社区股份合作社和专业合作经济组织等富民载体建设。把原来村级集体资产集中起来，给农民股份，使农民真正成为股东，按股分红，让农民在失去土地之后有稳定的收入来源。已建立的社区股份合作社和专业合作经济组织要进一步探索完善股权设置形式，鼓励社区居民现金入股，实现增量扩股；坚持实行自愿互利，利益共享，风险共担，依法经营，民主决策，民主管理。从而增加社区居民的资本性收入。
3、转变社区物业管理方式，营造和谐环境。
动迁社区应积极推动物业管理专业化、市场化，把属于市场调控的管理内容有秩序地、受监督地放手给市场。逐步指导、引导和监督各个动迁社区聘请物业公司进行专业管理。
物业管理的目标是为了构建和谐环境。在转换物业管理主体的过程中，社区应当以此为契机，营造和谐环境：一方面，推进各个小区的物业管理上一个新的台阶，减少或消除车库住人、破墙开店等不文明现象，有效防范群租等不稳定因素。另一方面，社区剥离物业管理的内容后，要进一步强化自身监管职能，做好公共服务工作，协调好居民与物业公司的关系；同时，进一步强化自身的掌控能力，在政府及有关部门的指导下抓好安全稳定工作，构建和谐优美的整体环境。
4、提升社区干部素质，加强社区行政的城市化
农村新型社区的管理工作最终要落实到人。要做到社区的长效、优质管理，必须建立一支高质高效的社区干部队伍。社区要积极适应城市化发展趋势，探索与城市化进程相适应的管理新体制、新机制，加强社区行政的城市化。一要坚持党在社区的领导，规范社区的党建活动，形成党在社区的核心影响力。二要通过招聘、培训、转岗、交流等形式，在现有原农村干部的基础上，进一步提高执行政策的能力、加快发展的能力、服务群众的能力、依法办事的能力、科学管理的能力，建立一支观念与能力和城市理念相符合的管理队伍。三要选好能人担任社区支部书记、主任，既要培养锻炼一批年轻骨干，也要用好有经验、有威望的老干部，逐步优化社区行政班子结构，
5、开展农民文化教育，强化社区居民素质的城市化
在提高社区居民收入，改善其物质生活的同时，还需要提高居民素质，改善其精神生活，以促进人的全面发展，真正实现从“农民”到“市民”身份的转换。应将社区居民素质教育列上议事日程，组建网络，多管齐下。
一是要提高居民综合素质。解决“三农”问题的关键是促进农民分工、分业和转移，而要加速这一过程，就必须在突破城乡二元结构的同时，实施人力资源开发战略，使广大动迁农民劳动者成为高素质的人力资本。要进一步调整社区教育布局，优化教育资源配置，提高师资水平，加快农村教育事业发展，提高动迁居民的文化水平。
二是要深入开展文明创建活动。文明创建活动要软硬件并重，注重活动与维护，加强指导与检查。通过挖掘和发扬地方文化，开展丰富多彩的群众性精神文明活动，以文化和艺术对失地农民进行熏陶和教育。扩大声势开展文明家庭创建活动，破除封建迷信和农村陋习，培养城市生活习惯。
总之，开发区农村新型社区的管理工作是一项全新的工作，也是一项极为迫切的任务。做好这项工作需要各级领导干部统一思想，提高认识，真正把这项工作纳入全局的高度来安排落实；需要社区管理者持之以恒的积极探索、勇于实践；需要全体社区居民的积极配合和踊跃参与，共同将动迁社区建设提高到一个新水平。
立项课题：苏州市科学技术协会软科学研究课题《苏州创新社会管理方式研究—以苏州工业园区社区管理为例》，主持人：王敏杰。
作者简介：
王敏杰（1964-） 女，汉族，江苏宜兴人，教授，管理工程系教研室主任，研究方向：行政管理。