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开不尽的“奇葩证明”，挂不完的“工作站”牌子，写不迭的各类台账……作为与群众生活联系最为密切的社区，近年来屡屡因诸事庞杂陷入“万能社区”的职能之困。7月，民政部、中组部印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，这一纸“通知”被视作规范社区服务职能的“减负令”，但它究竟能为社区工作带来怎样的改变？
难以承受的“牌子”之重
还没走进西安碑林区环南路社区居委会的办公场所，记者便被大门外密密麻麻的工作站牌子所吸引。“党员服务工作站”“人大工委工作站”“社区党校”……记者粗略一数，有16块之多。走进办公区，“未成年人辅导站”“法律援助联系点”“远程教育站点”等11块牌子遍布各面墙。而如此壮观的“牌照列阵”，在记者走访的西安多个社区并不鲜见。
“每挂一块工作站牌子，都意味着一项新的工作。”西安市环城西路街道办玉祥门社区主任郑向阳说，除了居民社保、社会救助、社区矫正、劳动保障、残疾人服务等基本职能外，社区的各类工作多达一百余项。就在记者采访当天，社区又要加挂“城市管理工作站”的牌子。
“每个部门都强调夯实基层，都要求在社区有阵地，但往往牌子一挂，（挂牌）部门的工作任务就完成了，剩下的都是社区的事儿。可我一个社区只有十几个人，根本扛不动这几十块牌子。”一位社区主任向记者大倒苦水：社区本应是群众自治组织，实际中80%的精力却用于政府各部门布置的行政性工作，“有时社区主任一天就要去街道办取好几份文件，一个文件下来，社区就要落实。社区俨然成为一个‘小政府’，工作人员不堪重负倒是次要，关键是组织群众活动反倒成了‘副业’。”
“只见牌子挂上墙，不见业务指导走下来。”多位社区负责人反映，牌子越挂越多，工作越来越繁杂，多数社区工作者都要承担几项甚至十几项工作。而相关部门的业务指导却并没有跟上，牌子越挂越多的背后是工作的捉襟见肘。“像社区矫正、安置帮教这类工作，都需要专业人才来承担，现在社区往往是随便拉一个人去做，效果可想而知。有的社区如‘法律援助’‘三官一律进社区’工作基本处于瘫痪状态。”一位社区负责人无奈地说。
为依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子，民政部、中组部近日印发《关于进一步开展社区减负工作的通知》（以下简称《通知》），指出“以市（地、州、盟）为单位对社区工作实行综合考核评比，建立统一的考核评比指标体系，将各职能部门的工作指标一并纳入，各职能部门不再单独组织考核评比活动。建立以社区居民群众满意度为主要评价标准的社区考核机制，取消对社区的‘一票否决’事项。”
《通知》同时规定，根据社区工作实际和群众需求，对各职能部门在社区设立的工作机构和加挂的各种牌子进行规范清理，原则上能整合的一律整合，能取消的一律取消。各职能部门不得以是否设机构、挂牌子作为考核社区工作的依据。大力压缩基层人民政府、街道办事处及其职能部门要求社区参加的各类会议和活动。大幅减少各职能部门针对社区的各类台账和材料报表，整合内容重复、形式雷同的材料报表。
然而，从文本规定走向现实工作显然需要一个过程。调研发现，“减负令”下发之后，多数社区并没有迎来理想中的“春天”，工作依旧陷于台账多、评比多、检查多的尴尬境地而不能自拔。记者在西安市高新区唐兴社区的月末总结中看到，一个月间完成的23项工作中只有4项是社区自发组织的群众活动。个别社区甚至变身“编辑部”，本应与群众打成一片，却天天与各类材料“打作一团”。
“一项工作有多少分支，我们就要准备多少材料。”西安市环南路社区副主任苏文文举例说，社区矫正工作站和法律援助联系点承担的都是法律帮扶工作，但是要对应不同的部门整理上交两份材料，就是一种资源浪费。
在西安一家社区，仅2015年上半年撰写的台账就有一百多份。一位社区干部说，现在每听到政府部门布置工作，自己本能的第一反应便是“什么时候要材料”。
“按理说，社区被评为某项工作的先进单位是好事，但现在社区是怕被评优。每获得一项荣誉，就要加班加点准备材料、展板。每项工作都要求上报材料，社区天天跟群众打交道，都是些家长里短的事儿，哪有那么多汇报材料可写？没办法，只能每搞一次活动，给多个部门报上去，否则根本完不成上级的考核。”西安一位社区主任坦言。
职能部门懒政放大社区权限
牌子林立的背后则是开不完的证明之困。
证明“你妈是你妈”“自己是自己”，证明“你家有多少钱”“你没有犯过罪”……多数社区都曾面临令人啼笑皆非的“奇葩证明”。近期，各地相关部门纷纷出台“权力清单”，旨在让群众告别各类奇葩证明。但记者调研发现，由于部门之间职能衔接不畅，社区面临的“荒唐证明”依旧“剪不断、理还乱”。
不久前，西安市北院门街道办桥梓口社区一位老人去世，子女在继承财产时，银行要求开具亲属关系证明，但如今公安机关已公开承诺不再开此类证明，最终还是找到社区，要求在表格上盖戳。
老人在家中去世，火葬场要求出具正常死亡的证明，派出所不给开，只能找社区……桥梓口社区主任贺西红不止一次面对这样的烦恼。他说，各部门都扎紧了自己的“篱笆”，不让群众跑冤枉路，这是好事，但彼此之间没有衔接好，群众办事的表格、程序依旧是老版本，依旧是只认公章，最终只能由社区来“兜底”。在玉祥门社区，仅2015年上半年就开具了403份证明，其中不乏“证明居民是在自己家中受伤而非打架所致”之类的证明。
“居委会也有自己的难处。”文艺南路社区委员会主任韩静介绍，社区居委会有198项工作，要开不少于100项的证明。“学校、食药、公安、工商、银行、公证处……这些单位都要我们盖章子开证明。”
据悉，学校发放助学金要开家庭收入证明、财产继承公证要开家庭关系证明、流动人口子女打疫苗要开居住证明、存款单丢失要开丢失证明……这些事项居委会事实上很难了解，而且往往成为居委会与居民之间的矛盾导火索。
在2015年的全国“两会”上，全国人大代表易凤娇就表示，一些职能部门、企事业单位和社会组织都把社区公章当成了“万能章”。她建议，应该由民政部门牵头，集中清理要求居委会开具证明的项目。
《通知》指出，以市（地、州、盟）为单位制定社区印章使用范围清单。对法律法规有明确规定且社区有能力提供证明的，方可使用社区印章。各职能部门、企事业单位、社会组织职责范围内的证明核实事项不得要求社区出具证明。
中国社会学学会副会长、陕西省社科院研究员石英认为，居委会开具过多证明的问题，源自社会管理体制与社会发展的不相适应。这表明了社区管理仍然沿袭了单位体制下的居民管理方式，在人口高度流动的今天已经难以为继。
而“万能公章”仅仅是社区“无限责任”的一个缩影，更多烦恼来自层层加码的行政性事务。来自上海市民政局的一项统计显示，全市居委会要承担的行政性工作占其总工作量的85%以上，一个社区平均每天要承接30多项大大小小的行政事务，每年接受40多项考核。
“以前是社区协助政府部门工作，现在是工作布置给你，社区干部直接上手去做。”西安一位从事了15年社区工作的社区主任直言，社区作为居民自治组织，没有执法权，但清理占道经营、食品安全检查、人口密集场所安全防范、电梯质量安全检查等工作都被下派到社区，社区只能硬着头皮上，极易陷入“执法无据、群众误解、上级不满”的“三难”境地。
社区没有执法权却要执法，久而久之，伤害的不仅是基层政府的威信，也让群众失去了对社区干部的信任。一些受访群众和社区工作者坦言，“三难”的背后，是一些政府职能部门的懒政和不作为作祟，将本应由他们承担的责任和工作转嫁给社区。层层加码之下，有的社区只能以各种变通方式应对，甚至“糊弄”上级。
社区期盼回归本位
如果职能部门不切实把自己的责任承担起来，社区负担会越来越重，减负只是一句空话。多位社区干部表达了这种担忧。而在当前社区工作繁杂、待遇相对较低情况下，很多社区都面临人才流失问题。西安市兴乐社区主任王冬无奈地说：“社区去年招聘的三名专职社工现在只剩下一人。”
西北大学社会事业发展研究中心主任雷晓康表示，社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众自治组织，核心在于社区自治。但在实际中，社区更多地侧重于完成政府及其派出机构交办的事务，行使委托管理职权，以致行政化倾向严重，脱离“群众自治”的本质，这对我国基层民主建设和城市社区建设极为不利。
受访专家认为，立法缺失是造成居委会万能化的重要原因。据悉，现行《城市居民委员会组织法》是1989年通过的，基本条款只有23条，对城市居委会与政府和其他组织之间的关系等仅做出原则性规定，操作性不强。现实中，当地方政府强势利用行政干预社区工作时，社区居委会就会沦为政府的办事机构。
一些受访社区干部也表示，社区居委会实际上成了街道下属机构，人、事、财、物等权力都在街道，只能随时听从街道指示完成各项任务。“行政事务由政府做，市场事务由企业来做，社会事务则交由社会来做。但在传统的行政方式下，这些难以分开，最终都落实到最基层的社区。”一位社区干部分析说，基层政府人手紧张是普遍情况，但不能以此为由把本该自己承担的工作全部压给社区，基层一根针“穿不下”上面千条线。
“减负令“明确指出，属于基层人民政府及其职能部门、街道办事处职责范围内的事项，不得转嫁给社区。社区承担的招商引资、协税护税、经济创收等任务指标，以及社区作为责任主体的执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理等事项，原则上一律取消。
雷晓康表示，社区减负最重要的是转变政府职能，让社区居委会回归本职。在贯彻落实好“减负令”的同时，建议加快城市居民委员会组织法修订工作，与其他相关法律衔接整合，避免“九龙治水”。政府应坚持工作重心下移，实现从管理到服务、从权力主体到义务主体的转变。实施政府部门到社区居委会的“准入清单”制度，不在清单内的工作职责和任务，不得下移给社区居委会。对社区的考核工作，实行以社区居民自我考评为主，实现从官本位到民本位、从行政考评到民主考评的转变。
“自己心目中理想的社区，应当是关心群众生活、组织好群众出游和各项文体工作的‘老百姓的家’。”西安一位社区主任建议，在社区“减负令”出台的基础上，各地应做好各职能部门之间工作的衔接，尽快明确社区的“职能清单”和“负面清单”。他建议，政府对社区非政府组织进行扶持，大力推进政府购买服务，把社区从繁杂的行政性事务中解放出来，使之发挥好群众组织者、协调者的本位角色。