摘 要 随着经济社会的快速发展，农村的新老矛盾交互重叠，纷繁复杂。只有以党的十八精神为指导，密切黨和政府与人民群众的联系，转变工作作风，畅通信访渠道，规范信访秩序，完善矛盾纠纷排查机制，优化地方治理结构，将利益冲突的缓解内化于农村公共事务的治理过程之中，这才是解决问题的根本。
关键词 农村信访 困境 工作作风
作者简介：屈群苹，河海大学公共管理学院博士研究生，中共浙江省委党校、浙江科学发展观与浙江发展研究中心教师。
中图分类号：D632文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）10-139-02
构建和谐社会，农村的稳定和发展是关键。改革开放30多年来，随着城市的快速发展，农村也发生了巨大变化，各群体的利益关系在进一步调整，一些深层次的矛盾日益显露，如果不及时疏通和排解，农村发展就无从谈起，社会主义新农村建设目标就更难以实现。
一、当前农村信访现状
中央政治局委员、省委书记汪洋说，“信访”这两个字很有特点，“信”字是由“人”和“言”组成的，“访”字是“言”字旁加个“方”字，也就是说，党和政府设立信访部门就是为群众排忧解难，给老百姓提供一个讲话的地方，相应地，信访部门也应该是真正想群众之所思、急群众之所盼、解群众之所需的部门。信息时代，随着经济社会的快速发展，农村的矛盾纠纷逐渐纷繁复杂，使农村信访面临前所未有的挑战。
首先，因土地引发的问题。具体表现在：一是征地价格与报批价格不一致，以及由于用地项目不同出现的征地补偿价格差距较大而引发的矛盾；二是由于各村、组在土地征用政策处理、赔偿分配方案不一，村民强烈要求公开土地征用时的收支账目以及安置赔偿的；三是由于耕地延包到三十年，造成部分新增人口没有土地，有人无田、有田无人现象突出；四是村与村之间的山林、土地权属不清，特别是一些有争议的山林、土地存在你争我夺、纠纷不断的现象。
其次，职能管理方面的问题。一是村干部铺张浪费、挥霍公款，无人监管；二是分配或处置集体资产等重大村务决策不公开、不民主，重大财务开支、报销不接受民主理财小组的监督，村干部私借、担保、挪用公款或直接经手财务造成集体资金损失严重；三是对选民资格、候选人资格、选举程序以及选票的认定存在不同看法，村级换届贿选现象严重；四是乡（镇）、村及有关部门在审批建房时信息不透明，在处置集体资产时存在暗箱操作，在农户申请建房时吃、拿、卡、要，以及在村集体建设项目不公开招投标中以权谋私、侵犯群众合法权益等引发的上访。
最后，涉及待遇方面的问题。一是在读大学生、服役军人、农嫁女、农嫁非等特殊群体要求村保留土地承包经营权，享有村民资格以得到征地补偿的；二是部分农村大学毕业生要求“非转农”，部分移民要求提高安置补偿标准等；三是认为评定低保不公平，要求帮助解决生活困难，解决扶贫项目的；四是80年代被辞退的民办教师、60年代下放的知青、电影放映员，涉军人员等要求生活补助，从而引发上访。
二、农村信访困境解读
农村稳，则社会安，没有农村的稳定，就不可能有经济的快速进步与社会的和谐稳定。目前农村的信访困局的产生原因是多方面的，具体如下：
第一，工业化、城镇化的迅速推进引起。改革开放30多年来，随着工业化和城镇化步伐的快速推进，大量的土地被征用，房屋被拆迁，城中村被改造，利益格局的大调整引发了土地征用、村级集体经济管理、村级基层组织建设的相应问题，以及“农嫁非”群体要求享受村民待遇等一系列的矛盾。群众的上访诉求，表面上看是信访，实为各种社会经济发展过程中矛盾的综合反映。基层发生的各种群体上访事件，多为低收入家庭在就业、看病、上学、住房等方面仍有困难而产生失衡感、焦虑感使然。加上，中国政府间转移支付规模有限，尤其是一般性转移支付不足，地区间的财政能力差别非常大，许多基层政府财政困难，政府负债情况非常严重，而落后地区更加依赖其预算外的资源来源，使得“乱收费、乱罚款、乱集资”问题丛生，企业、居民和农民不堪重负。
第二，基层干群关系不和谐所致。不少村干部的思想素质不高，法制观念淡薄，作风粗暴，村民们看在眼里，气在心里，导致干群矛盾激化。还有少数村干部拉山头、搞宗派，明辨是非的能力差，办事不公，并且民主意识不强，往往个人或少数人说了算，独断专行，存在只顾及个人、小团体或宗族的利益，致使以权谋私现象普遍，增加了干群的对立情绪。随着农民的思维方式、价值观念的悄然变化，自主意识不断增强，对民主的要求越来越高，致使农村集体上访不断涌现。
第三，政策法规不完善使然。在农村，在贯彻落实农村各项政策时，或截留政策，或曲解政策，或擅定土政策的情况大有人在。加上，由于历史条件的变迁，区域之间的差异，使得政策理解的分歧，在不同地区就体现为不同的形式，引发群众因相互攀比效仿而信访。例如，户籍政策中大中专毕业生非转农问题。1995-2003年考入大中专院校的农村学生，国家政策要求必须将户口迁至学校，是强制性的“农转非”，但等到学生毕业却不能“非转农”。还有的政策规定得太原则，随着社会生活的发展和变化，一些新情况、新问题层出不穷，导致政策相对滞后或矛盾，如在“农嫁农”妇女上，《村规民约》规定，要求其户口迁出并退出承包田，但《土地承包法》规定，只要户口未迁出并未在男方享受承包田的，在承包期内就应保留其承包经营权，由此引发“农嫁农”妇女不断上访。
第四，农村组织建设薄弱。一是一些乡镇干部大多来自大专院校，缺乏做群众工作的经验，与群众沟通比较困难，化解矛盾的能力水平不高。二是少数地方基层组织建设薄弱，干部宗旨意识淡薄，不关心民情民生，存在漠视群众疾苦的不作为行为，造成一些群众对基层党组织产生了信任危机。三是有些村实行村民自治后，民主制度不健全、即使有制度也难执行到位，农民对村级事务的民主监督流于形式，村里的理财小组形同虚设，使得农村基层组织财务管理十分混乱。
三、构思与对策
在新形势下，想做好基层信访工作，没有满腔的热情和对群众的浓厚感情不行，没有强烈的政治责任和为民服务的意识不行，同样地，没有新的理念和新的方式方法也寸步难行。基于以上论述，提出以下几个方面的构想：
第一，统一认识，切实改变工作作风。群众利益无小事。信访问题的存在有其文化传统、历史原因、社会变迁等复杂因素，做好农村信访工作就是巩固党的执政基础、密切党群干群关系、促进社会和谐稳定的基础工作。统计显示，农民上访所反映的问题多数涉及农村基层干部的作风问题，因此，加强基层干部作风建设，密切党群干群关系，就成为目前信访预防工作中的当务之急。习近平总书记在十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上指出：“工作作风上的问题绝对不是小事，如果不坚决纠正不良风气，任其发展下去，就会像一座无形的墙把我们党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。”信访工作是送上门来的群众工作，体现的是群众对党和政府的信任。相关部门要认真落实改进工作作风、密切联系群众的规定和要求，充分发挥信访工作桥梁纽带作用，强化维稳理念，坚持运用法治思维和方式化解社会矛盾，用实实在在的措施来化解信访问题，让信访群众满意。
第二，畅通信访渠道，提高化解矛盾的能力。实践表明，农村信访预防的重点部位，也是信访工作的薄弱环节，抓好农村的信访工作，就等于抓住了“牛鼻子”，找到了突破口。大量的信访案件是非对抗性的矛盾，做好农村信访工作一定要做好防范和疏导工作，及时协调，畅通信访渠道，营造一个亲切温馨、可亲可信的接待环境，使大量个案在村、社区一级得到圆满解决，以减少重复访和無理访。这就要求健全基层信访工作机构，选派那些政治素质好、有群众工作经验的干部从事基层信访工作，正确处理好“疏”与“堵”的关系。一方面对违法信访行为绝不姑息，要依法及时予以处理、严厉打击，绝不能任由少数人破坏社会秩序、耗费行政资源，真正确立起“非正常上访不但无助于问题解决，而且要受到依法追究”的导向；另一方面，要不断完善“网上信访”等新方式、新载体，要努力变群众上访为领导下访、变守门待访为主动探访，以加大矛盾纠纷化解力度，提高信访工作效能。
第三，合理界定信访界限，规范信访秩序。在中国，现行信访制度最大的问题是信访制度偏离了其“政治参与”和“民主监督”功能的制度设计初衷，承担了大量的权利救济功能。这种功能错位，不仅影响既有功能的发挥，而且破坏了司法权威。依照法规，信访部门并不受理人大、法院、检察院职权范围，或者已经进入诉讼、仲裁、行政复议等法定程序的信访投诉，但农村信访却主要承担着调节当地利益纠纷与冲突、权利救济和较多的涉诉涉法案件。因此，务必要让群众知道“依法处理”很重要，通过相关的法律法规来处理才是解决问题的真正途径，必须强化基层群众的法制教育，强调法治的程序和权威，使农村信访回归其理性，将信访机构还原为一个下情上达的机构，而非纠纷解决的机构。只有明确信访的范围，合理界定信访界限，才能充分发挥信访的应有功能和作用，实现公民政治参与的制度化和有序化。
第四，源头治理，完善矛盾纠纷排查机制。古语云：“为政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦”。群众上访重点在农村，难点在农村，源头也在农村。要做好农村信访工作，务必要求地方政府坚持一手抓预防、一手抓处理和重在预防的方针以构建多层次地防控体系，将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来，不断开展深度调研，坚持重点时期随时排查、滚动排查和不间断排查，努力在减少信访源上下功夫，认真解决群众反映强烈的“热点”、“难点”问题，以便及时发现潜在性、苗头性信访问题，力争把矛盾纠纷处置在基层，解决在萌芽状态。
由此可见，要解决农村信访不能局限于信访制度本身，而应以党的十八精神为指导，密切党和政府与人民群众的联系，以解决群众合理诉求、维护群众合法权益为立足点，加强农村组织建设，大力发展农村经济，优化地方治理结构，将利益冲突的缓解内化于农村公共事务的治理过程之中，这才是解决问题根本所在。
参考文献：
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