自2000年9月我国《电信条例》正式颁布，至今已经整整五年。在《电信条例》中明确规定：电信资费实行政府定价、政府指导价和市场定价三种方式，增值电信业务可以实行市场定价，而基础电信业务基本实行政府定价。回顾近几年来，我国电信市场上的价格竞争，电信资费模式及其标准水平发生的重大变化，以及政府实施电信资费的规制方法发生的重大转变。本文将总结这些变化及其深刻的意义。
电信资费发展趋势
纵观这些年我国电信资费的发展，主要有两个趋势，其一是电信资费模式不断推陈出新，其二是电信资费标准不断降低。
1．模式多样
2000年以前由我国政府统一制定的电信资费模式，不论是固定电话还是移动电话（全球通），一律采用的是月租费加通话费的二部定价方式，以及一次性收取的初装费/入网费（2001年7月取消）。近些年，尤其是在2000年以后，出于竞争的需要，电信企业不断出台新的资费模式，包括神州行/如意通的线性定价，多种限时包月的三部定价，高峰和低峰时段的差别定价，网内网外的差别定价，还有捆绑定价或称为打包定价；捆绑定价中又包括电信业务和通信终端设备的捆绑定价、不同电信业务的捆绑定价、不同用户之间的捆绑定价等等，名目繁多，几乎穷尽了经济学中描述的各种资费模式。
2．标准降低
80年代至90年代初，我国电信业实施市场垄断，电信企业独此一家，且由于当时的市场需求远高于电信企业的市场供给能力。在这样一个完全的卖方市场，电信资费必然实行高标准策略。电信收入不但足以弥补当时大规模扩建网络所形成的高额的固定成本，以及粗放经营造成的不断扩大的可变成本，同时还保证有高额的利润。企业缺少压缩成本和降低资费的动机。
在90年代中后期，面对实施多年的高资费政策，社会舆论强烈要求政府降低资费标准；同时，随着电信市场引入竞争和市场供给的不断丰富，电信市场已经从一个卖方市场逐步转变为买方市场。企业为了刺激市场需求、扩大市场规模和争夺市场份额，必然也需要降低资费标准。在这种局面下，政府几乎年年调整电信资费，获得了市场好评，促进了电信业和电信市场的发展，也激励电信企业自身降低成本。
进入本世纪以来，在原中国电信两次拆分后，移动通信市场和固定电信市场都开始引入实质性的竞争，电信价格战越演越烈，以至于电信企业普遍认为“增量不增收”。之所以被称为“增量不增收”，原因在于，电信资费已经逐渐趋近于电信成本，利润空间不断缩小。值得关注的是，2000年以前，社会舆论要求政府加强资费监管，降低资费标准；2000年以后，电信企业呼吁政府加强资费监管，防止恶性竞争。
电信资费监管发展趋势
纵观这些年政府电信资费监管的发展趋势，是从严格管制向放松管制发展，即从政府定价向市场定价转变。
在2000年以前，我国电信市场基本执行的是完全的政府定价，电信企业一律需遵照政府制定的统一资费标准收费，不得自行制定资费标准。
2000年颁布的《电信条例》中明确规定，我国电信市场实行政府定价、政府指导价和市场定价三种方式，其中增值电信业务实行市场定价，基础电信业务基本实行政府定价。这种管制方式的转变是一种进步，首次公开明确规定允许政府指导价和市场定价。
2000年以后，政府基本没有再出台任何资费标准，没有像2000年以前那样，年年进行资费结构性调整，以至于有言论认为，这几年政府在电信资费问题上“无作为”。
2004年信息产业部204号文《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》中要求各大电信集团公司：进一步加强对电信资费的内部管理，规范下属企业的资费行为，加大对电信资费的内审内控力度，建立健全自我约束机制。2005年8月信息产业部和国家发展和改革委员会发布《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》，其中规定：对国内长途电话通话费、国际长途电话及台港澳地区电话通话费、移动电话国内漫游通话费和固定电话本地网营业区间通话费实行资费上限管理。IP电话仍实行市场调节价。
资费上限规制方法是从英美等国引进的政府规制方法，以前我们只能从理论上进行探讨，近几年我国电信市场放松资费规制的实际效果，已经用事实证明，这种激励电信企业通过市场竞争，降低成本，提高效益的做法是行之有效的。
笔者认为，我国政府对于电信资费下一步出台的规制政策肯定就应该是基础电信业务全面实施价格上限规制。
电信资费监管政策的利弊分析
对于我国电信市场而言，2000年是一个资费规制的分界线。2000年之前，政府统一制定资费，资费模式单一，资费标准统一，资费水平高。2000年以后，政府以放松规制的方式，“鼓励”市场价格竞争，资费模式多种，资费标准多样，资费水平低。
到底是由政府统一制定资费，还是应该实施上限规制？是否应该放松规制，我们有必要从用户、政府和企业三者的不同角度出发，去进行分析。
从用户角度出发来看，近几年放松规制的效果是，可选择的资费模式越来越多，资费水平不断降低。企业为了争夺用户，深入进行市场调查和分析，进行市场细分，根据不同用户群的消费特征，不断出台适销对路的电信业务和资费方案。用户可以从多种多样的资费模式中选择最适合于自己消费特征的方案，从而得到利益最大化。
从政府角度出发来看，2000年以前，政府为了强化资费管制，需要掌握各电信企业的经营状况，掌握不同地区各种业务的运营成本，需要组织召开社会的价格听证会，倾听用户的意见，管制成本高，社会压力大，用户还不满意，电信企业也不满意。2000年以后，政府不再出台资费方案，放由市场竞争确定资费，大大减少了政府管制成本，尽管电信企业有些不满意，但社会大众用户满意。现在，政府明确规定了实施资费上限规制，实质上是向社会公开表态，今后将继续实行放松资费规制，鼓励市场竞争的政策。
从电信企业的角度出发来看，电信业如何制定资费标准？有一条定价原则：以成本为基础定价。在市场垄断、政府定价时期，由于政府很难掌握企业真实成本，尤其是各种业务的成本，很难做到以成本为基础定价。而在市场竞争、政府放松规制的情况下，企业出于自身竞争的需要，不断降低资费水平，必然使资费向成本靠近。为了保持一定的利润水平，企业在降低资费水平的同时，必然要挖掘潜力，降低成本；以便保持企业的效益。如果一个企业无法如愿降低成本，一旦资费低于平均成本，可能产生企业亏损；一旦资费到达停业价格，企业将要破产；于是市场将发挥其优胜劣汰的功能。没有一个企业会放任亏损或破产，竞争会迫使其降低成本，从而提高整个产业的经济效率和整体竞争能力。
放松规制的结果对于用户和政府显然都是有利的，只有由于价格下降可能影响到企业的收入和利润。如果仍然由政府统一制定资费，尽管对企业是有利的，但以前的事实证明，对用户和政府实际都是不利的。如何判断这样一个政策的转变的优劣？
一个重要的福利经济学定理——帕雷托最优的概念告诉我们，帕雷托最优是指一种均衡状态，在这种均衡下，不可能有更优的另一种均衡状态能够在不损害一部分人利益的前提下增加另一部分人的利益。但是现实社会中很难找到符合帕雷托最优的“好”政策。在绝大部分情况下，起码会有一部分人的利益会受到损害。于是在实证微观经济学中有一个通常被接受的补偿原则。其基本理论是：如果政策受益者从理论上说能够补偿受损害者的“损失”，结果使每一个人都变得更好，那么这就是一个“好”的变化；而且并不要求对损失进行实际补偿。如果能够实际补偿，就符合帕累托最优标准了。所以这实际上是一个选择最大总经济剩余、最大经济运行效率的原则。
尽管价格竞争降低了电信企业的利润水平，但是电信企业可以通过“薄利多销”，通过规模经济，通过压缩成本，以保持甚至提高自己的利润水平；即使企业确实减少了收入和利润，也可以通过用户和政府的获利得到理论上的“补偿”；所以实施电信资费上限规制，放松资费规制、鼓励市场竞争的政策转变可以认为是符合帕雷托原则的。
姜正新，高级工程师。曾任吉林省长春市电信局副局长、吉林省移动通信有限责任公司副总经理、中国网络通信集团南方通信有限公司副总经理；现任中国网络通信集团公司浙江省分公司党组书记/总经理，主要研究方向：企业管理、自然垄断行业有效竞争、电信规制等，在多种刊物上发表过多篇文章。
唐守廉，北京邮电大学教授、博士生导师；现兼任信息产业部通信科学技术委员会咨询专家、国家自然科学基金委员会评议专家、中国法学会信息法学研究会常务理事、中国市场学会理事、中国技术经济学会理事、中国通信企协增值服务专业委员会高级顾问。主要研究方向：政府电信管制、企业战略决策和市场营销策划、电信服务质量和用户满意度指数测评等；近几年负责和主持完成多项科研项目和发表专著、文章。