2010年1月13日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,正式通过加快推进电信网、广播电视网、互联网三网融合的决定,加快推进三网融合进程。①所谓“三网融合”,在我国主要是指电信网、广播电视网和互联网三网之间的融合。其“融合”并不是指三种网络在物理层面的三网合一(integration),而是指三种网络在业务和服务层面相互进入、相互渗透的三网融合(convergence),从而在融合环境下最大限度发挥现有信息基础设施的价值,进一步拓展新的信息传播市场空间,不断优化我国信息传播产业的结构,提升我国信息传播产业在经济社会发展中的战略地位,从而为广大消费者提供更为便利、快捷、优质的信息传播服务。
一、 产业融合之潮
我国的三网融合议题第一次进入公众视野,是在1998年王小强、方宏一、周其仁等学者进行关于我国电信体制改革大辩论的时候。在这轮讨论中,三网融合逐渐引起了社会的广泛关注。当时,周其仁在《三网合一,数网竞争》一文中提出:“电信、有线电视和计算机网络三网合一,声像数据聚合网的出现,包含着大规模降低信息成本的机会。作为一个发展中经济,中国理应对信息产业又一波技术革命作出积极反应。”②
为什么在1998年这个时点上,关于三网融合的讨论能够在我国兴起呢?1998年,互联网应用已经渐趋广泛,我国电信体制改革步伐加快,美国《1996年电信法》的影响日益深远,因此,网络融合议题的出现才水到渠成。笔者认为,传播技术演进是三网融合之所以成为现实的一个直接诱因,同时我国电信体制改革的步伐以及国外电信体制改革的影响也成为引发这次讨论的重要因素。具体而言,可从以下各方面回顾三网融合的重要成因。(1)技术创新的变革。在传播技术发展方面,互联网的兴起是推动三网融合进程的直接原因。如果没有互联网的大规模应用,三网融合就无从谈起。而当前随着第三代移动通信(3G)技术、下一代互联网(NGN)技术、移动互联网(Mobile Internet)、物联网(the Internet of Things)等技术的发展,又在技术和网络层面为三网融合提供了更为有利的发展环境。我国今年年初推进三网融合政策的出台,更是使三网融合成为我国传播领域倍受关注的研究领域。(2)体制改革的试水。在传播体制改革方面,涉及电信行业、广播电视行业等的体制改革逐渐为三网融合的实施创造了必要条件。从电信行业来看,1994年中国联通成立,是我国首度在基础电信业务领域引入竞争,它标志着我国电信业的体制改革正式开始。1999年中国网通成立,以“体制创新与技术创新相结合,探索出建立中国新一代通信公司的管理、发展与竞争模式,为国企改革、电信体制改革、知识创新的战略服务”为使命,成为了我国电信体制改革历程中的标志性事件。正是以走向竞争和开放为主要取向的电信体制改革大幕的拉开,才使得电信业在体制层面为后来的三网融合创造了得以实现的产业发展环境。(3)网络融合的趋势。随着互联网技术的不断发展和应用范围的扩大,互联网对于其他信息传播网络的融合功能得以迅速展现。在互联网这个庞大的信息传播平台之上,传统平面媒体的文字、图片等信息内容得以充分展现,而互联网视频、音频内容也得到了迅猛的发展。与此同时,互联网电话、即时通信等方式也逐渐成为互联网平台应用最为广泛的业务。在信息传播相关产业从分立走向融合的过程之中,互联网逐渐演变为不同网络业务和服务融合的核心。随着不同信息传播网络之间产业融合进程的逐渐深入,这些原本分立的产业之间的边界逐渐趋于模糊。③在三网融合过程中,依托自身的网络和技术优势,电信业率先推进了电信网和互联网的融合,并取得了显著进展。而广播电视网和电信网之间的融合则因为体制原因而进展缓慢。因此,广电网和电信网的融合就成为当前推进三网融合的关键环节。
二、 三网融合之路
综观我国这十余年来的三网融合发展历程,可以发现,政府和相关行业在三网融合不同阶段的不同选择给三网融合的演进路线造成了深刻影响。从政府和行业这两个层面来看,他们在不同历史阶段对三网融合的认识和把握也存在差异。从总体上来看,政府在2001年第一次将三网融合作为国家战略提出,并在此后的历次重要政府文件中不断进行深化。2009年是三网融合进程中的关键一年。而2009年3月5日,温家宝总理在十一届人大二次会议所作的政府工作报告中首度作出了推进三网融合的承诺:“要支持和推进新能源、生物、医药、第三代移动通信、三网融合、节能环保等技术研发和产业化。”2009年5月19日,国务院批转发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》的通知(国发〔2009〕26号)指出:要落实国家相关规定,实现广电和电信企业的双向进入,推动“三网融合”取得实质性进展。与此同时国家成立了以张德江副总理为首的推进小组直接指导三网融合事宜。由此,中央政府强力启动了停滞多年的三网融合进程,并在2010年1月13日形成了我国推进三网融合的时间表,从而使我国的三网融合取得了历史性、实质性的重大突破。
1.把握融合趋势,政府明确三网融合发展战略。在政府层面,对三网融合也采取了慎重审视的态度,在审时度势明确发展方向后才下定决心加快推进其发展。我国十余年的三网融合发展过程表明,三网融合进程所走的是一条渐进式的改革发展之路。由此可见,政府对于三网融合发展路线的确定也经历了一个渐进的过程。在世界范围内,从1996年以来,世界各国先后开始推动三网融合进程,很多发达国家已经实现了各种形式、不同程度的融合。但是对于三网融合,我国政府在继续推进电信体制改革和促进市场竞争的前提下,采取了相对稳妥的对策。这一点从1999年9月17日国办发[1999]82号文件的出台即可见一斑。82号文件的实质,其实是继续维持电信网、广播电视网两个庞大的产业依旧按照产业分立的原则来作出发展部署。从2001年之后,我国在宏观政策层面调整了对于三网融合的态度,但并未取得实质性的进展。2001年3月15日通过的十五计划纲要,第一次明确提出“三网融合”,即“促进电信、电视、计算机三网融合。”但是由于没有具体的推动举措,造成的结果是“只听楼梯响,不见人下来”。2006年3月14日通过的我国十一五规划纲要,再度提出要积极推进“三网融合 ”,可见随着技术的进步,三网融合的内涵发生了新的变化,我国政府推进三网融合的决心逐渐形成。
2.借鉴国外经验,行业积极探索业务融合模式。在行业发展层面,在过去十年左右的发展历程中,和三网融合相关的行业部门对国内外三网融合发展态势保持着高度关注。在我国三网融合不断推进的同时,世界范围内的电信竞争和放松管制的浪潮此起彼伏。尤其是美国《1996年电信法》的出台及其效果对我国电信体制改革也造成了深远影响。而对于新型的互联网产业,国外普遍采取了积极推动的发展策略,从而使电信业和互联网成为世界范围内非常活跃的产业领域。在此历史背景之下,我国三网融合在产业层面也开始了曲折而漫长的十年融合之旅。从电信行业的发展来看,我国电信行业从1994年就逐渐拉开了电信体制改革的大幕。从那时开始,打破垄断、形成有效竞争的发展格局即成为我国历次电信体制改革的着眼点。而我国电信体制改革的重要成果就是将电信市场不断推向竞争和开放,电信企业的发展也不断进入了创新转型的快车道。正是基于以上原因,电信网和互联网的融合取得了较为显著的进展。从广播电视行业的发展来看,也积极在三网融合方面进行探索和布局。从目前情况来看,广电网的数字化进程在不断深入,下一代广播电视网(NGB)和移动多媒体广播电视(CMMB)的发展都为广电网和互联网的深度融合奠定了必要的网络和终端基础。但是相对于电信网而言,广电网没有在全国形成统一的全程全网,同时由于行业特征的制约,广电网在市场竞争和改革开放程度方面不如电信业进行得那么深入,因此广电网和其他网络的融合进程相对滞后。在三网融合的新型市场环境中,不管是中国移动、中国电信和中国联通,还是中国广电运营商,都面临着如何调整发展战略和市场定位的问题。比如广电系统要解决政企合一、台网合一和全程全网等问题,才有助于在三网融合进程中进一步发挥重要的作用。对于我国三网融合进程来说,1998年开始探讨,2001年确立国家战略,2010年取得实质性进展。从我国三网融合的进程来看,可谓技术创新成为了主要的推动因素,业务融合积极开展,国家层面及时明确战略方向,行业融合则随后跟进,也就是说我国三网融合进程所走的是一条技术驱动、业务探索、政府推动、行业跟进的发展道路。
三、 产业格局之变
三网融合的实质性进展所带来的信息传播产业格局之变不可避免,其融合趋势不可阻挡。2010年已成为我国三网融合发展历程中的一个标志性年份,有观点称之为已起航的“破冰之旅”。④而三网融合之所以取得实质性进展,也和2009年我国政府的强力推动有着直接关系。从业务和产业的层面来看,按照此次安排,我国从2013年至2015年,将总结推广试点经验,全面实现三网融合发展,普及应用融合业务,基本形成适度竞争的网络产业格局。可见,此次政策出台的重要意义在于,第一次使得三网融合的国家战略能够进一步落地,并具有了可操作性和明确的时间表。
由此可见,三网融合的逐步实现将为我国信息传播产业的格局带来新的变化。这种产业格局之变主要表现在以下几个方面: (1)传播技术创新步伐加快,将明显推动三网融合业务的研发。三网融合的环境将推动产业链的发展,为更多创新型的信息服务的产生创造更为宽阔的业务承载平台。网络融合后的市场环境将进一步趋于开放,各种网络要素将在更大的网络平台上进行流动和交换。而基于3G、移动互联网、物联网的各项技术应用也将进一步加快三网融合的进程。(2)打破垄断,推动双向进入,推动融合业务的普及应用。三网融合环境下,三种信息传播网络之间实现所经营业务的双向进入,不同信息传播平台可以承载同类型的融合服务,原有的互联网业务、广播电视业务、电信业务能够在不同的网络上进行。因此,三网融合将起到打破垄断,推动整个社会信息化进程的目的。这是三网融合环境下,融合型的信息传播服务所具有的一个重要作用。三网融合将打通不同信息服务终端,并推动数字音乐、网络游戏、手机媒体等各种融合业务和应用的发展。可以预见,手机电视、IPTV等融合类业务将得到快速发展。(3)探索新型运营体制和商业模式,并逐渐形成适度竞争的产业格局。这是我国此次三网融合政策的一个重要目标。要在2015年前后实现这个目标,依旧还有许多工作要做。在这里,所谓的“适度竞争的产业格局”,一方面是指在三网融合的基础上形成“3+1”(三家电信运营商和一家广电运营商)的能够提供融合业务的主导运营商的竞争格局,同时广播电视领域和电信领域的不规范竞争现象也将能够得到适当的缓解。三种信息传播网络的资源和能力得到更为充分的释放,并为在下一代移动通信网、下一代互联网、数字广播电视网的基础上进一步深化三网融合进程积累了经验,奠定了基础。
四、 体制机制之困
但在我国三网融合推进的过程中,体制机制问题依旧是当前所面临的最大挑战。三网融合之所以能够在2010年取得实质性的进展,和国务院的积极推动、大力主导有着密切的关系。本来业界和学界一直期待能够通过我国电信法的制定为三网融合提供法律保障,并从法律层面来推动三网融合的发展,但是从我国三网融合发展的现实来看,体制机制依旧是阻碍三网融合取得实质性进展的重要因素。比如我国手机电视标准主要就存在中国移动数字多媒体广播CMMB(China Mobile Multimedia Broadcasting)标准和地面移动多媒体广播TMMB(Terrestrial Mobile Multimedia Broadcasting)两种标准的冲突,再如网络电视(IPTV)牌照发放和业务推广等方面存在的问题,都说明在三网融合进程中体制因素的确已经成为发展的瓶颈。虽然当前三网融合已经强力启动,但是当前所面临的最大问题仍然是体制所引发的问题。近年来,关于三网融合的讨论一直很热烈。李幼平认为,广播网对于融合以后的互联网和电信网,具有很强的互补性,有了广电网的加入,三网融合才不会三缺一。⑤黄升民等认为,在国家政策积极推进“三网融合”的背景下, 广电系统和电信系统的竞争将是基于平台的竞争,中央政府和相关部委应该做出正确引导和制度安排,以促成三家电信运营商加广电系统的“3+1”均衡格局的形成。⑥侯自强则认为,传统媒体与网络媒体的联动融合将推动了从三网融合到三屏联动的演进。对于三网融合而言,融合的核心是开放的互联网,而不是封闭的运营商专网。而广电部门应该积极主动地在互联网上发展网络电视台,以适应传统媒体与网络媒体联动融合的大趋势,积极推进从三网融合到三屏联动的演进,而不是单独建设专网来发展媒介传输分发网络。⑦由以上观点可以发现,体制机制问题的解决,在三网融合推进过程中,其重要性要远远大于业务和网络的融合。
我国2010年出台的三网融合政策明确要求:2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点,探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013年至2015年,基本建立适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。也就是说在三网融合的推进过程中,在体制调整方面所要完成的任务要远远重于在业务融合层面的任务。在三网融合试点阶段,政府要求形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。这当然也是三网融合得以可持续发展的必要条件。而在三网融合全面推广阶段,则要基本形成适应三网融合的体制机制和职责清晰、协调顺利、决策科学、管理高效的新型监管体系。可见,涉及三网融合的体制改革目标和当前三网融合的体制现状之间依旧存在巨大的差距。如何弥补这种差距,如何在五六年之间形成适应三网融合的体制机制,的确是任务艰巨,任重道远。因此要积极而稳妥地解决三网融合过程中所面临的体制问题,笔者认为应该关注以下几个问题:(1)要尽力避免三网融合过程中出现政策执行的偏差和走样。当前关于三网融合的探讨中,有的认为是广电行业占主导,有的认为电信行业占主导。其实,不论谁占主导地位,都应该明确三网融合的核心是互联网,不能在三网融合过程中以电信网或者广电网为核心进行网络融合。而自2009年发端至2010 年的这一轮互联网和手机媒体内容整治是否会影响我国三网融合的走向,还有待进一步观察。(2)要就如何建立符合三网融合发展的新型监管体系进行积极探索和大胆尝试。这个新型的监管体系必然是一个具有融合监管特征的高效的监管体系。只有建立这种高效的融合监管体系,才能够真正将三网融合推向理性的发展道路。该融合监管体系的设立可参考美国联邦通信委员会(FCC)的模式,成立我国国家信息监管委员会(the State Information Regulatory Commission,SIRC)的监管机构。有研究者曾经提出可以采取两种方案,一是设立国家通信网络监管委员会和国家网络内容监管委员会,分别对网络运营和网络内容进行监管;一是设立国家通信监管委员会对网络运营和网络内容进行统一监管。⑧对于融合背景下的数字媒体监管,彭兰曾提出可以通过设立数字媒体渠道管理委员会和数字媒体内容管理委员会的方式来解决融合监管问题。⑨当然融合监管体系的种种设想也要在三网融合的试点阶段不断进行验证、调整和完善。(3)要争取为三网融合发展和融合监管提供法律制度的依据和框架,从而为三网融合的体制改革提供法律层面的支持和保障。因此,应该积极推动我国电信法的出台,并在电信法中对融合监管、网络融合问题以法律形式予以明确,这对于我国三网融合的发展将具有里程碑式的意义。同时还应对现有的阻碍三网融合的制度和政策进行梳理和甄别,并出台有利于我国三网融合进程的新的法规和政策。(4)要将三网融合环境下对于信息安全和网络安全问题的应对放到极其重要的战略位置。在三网融合环境下,如何更好地应对内容信息安全、隐私权保护、网络犯罪等问题,也将成为未来融合监管体系所要直面的严峻挑战。同时如何建立三网融合环境下适合现有产业发展现状的运营自律体系也是三网融合体制机制
建设课题中的应有之义。
五、 三网融合的未来图景
有关专家预测,三网融合在我国经济领域将会带动6000~7000亿元的投资和消费,并且还有可能增加20万个就业岗位。⑩可见,我国政府在2010年作出的加快推动三网融合的决策是一项有利于我国经济社会发展的重大举措。三网融合改革图景如果能够按照预定的时间表在我国顺利实现,不仅意味着可以将现有不同信息传播网络的资源进行有效的整合,在新的网络建设过程中充分实现共建共享,实现不同网络平台之间的互联互通,而且还意味着将形成新的信息传播服务体系和信息传播运营机制以及新型的商业模式,并将有利于我国信息传播产业结构的优化,以及信息传播领域规制政策的重大调整和不断完善。三网融合实现以后,我国信息传播服务应用的选择空间将进一步扩大,信息传播服务的质量将进一步提高,信息传播服务的成本和价格将会进一步下降。也就是说,三网融合的圆满实现在我国信息传播领域将形成一个更为开放、更为活跃的信息服务市场体系,塑造更为开放、均衡的信息传播产业体系,形成更为开放、灵活、有效的融合监管体系。
注释
① 《温家宝主持召开国务院常务会议,决定加快推进电信网广播电视网互联网三网融合》,《人民日报》,2010年1月14日,第1版
②周其仁:《数网竞争》,生活·读书·新知三联出版社,2001年8月第1版,第40页
③ 付玉辉:《大媒体产业:从媒介融合到产业融合》,中国广播电视出版社,2008年7月第1版,第30页
④ 韦乐平:《三网融合:破冰之旅已起航》,《人民邮电报》,2010年1月28日,第5版
⑤ 李幼平:《评三网融合》,《广播电视信息》,2009年第9期,第36-39页
⑥ 黄升民,谷虹:《数字媒体时代的平台建构与竞争》,《现代传播<中国传媒大学学报>》,2009年第5期,第20-27页
⑦ 侯自强:《从三网融合到三屏联动》,《世界电信》,2009年第7期,第41-43页。侯自强:《NGB对抗互联网之路走不远》,《通信产业报》,2009年8月10日,第4期,第015版
⑧ 刘颖悟:《三网融合与政府规制》,中国经济出版社,2005年8月第1版,第149页
⑨ 高钢主编:《中国数字媒体内容国家监管体系研究》,高等教育出版社,2009年11月第1版,第183页
⑩《解读三网融合破冰新政》,《人民邮电报》,2010年1月15日,第5版
(作者系中国传媒大学新闻传播学博士后,传播学博士,主任编辑)