摘 要：峡江县地处赣中腹地，是个典型的人口小县、农业大县、财政弱县。如何做大做强峡江经济成为历届政府工作的重中之重。峡江县城1997年从巴邱镇东迁到水边镇，老城巴邱山清水秀，商贸繁荣，人气较旺，新城水边道教文化、古村文化厚重，区位优势明显。政府创造性地提出了“一城两区、一江两岸”共谋发展的战略思路，为加快峡江新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化指明了方向。“城中村”做为城市的一部分将成为未来城镇化的核心生力军，本文围绕我县“城中村”建设现状及成因、实施“城中村”规划的意义、实施“城中村”规划的思路等方面展开阐述，对我县的“城中村”建设发展提出了一些管窥之见。
关键词：峡江县；“城中村”；改造规划；城市管理；经济发展；城镇化
一、“城中村”的相关知识
由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划入城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。
（一）“城中村”土地的所有权状态
城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：
（1）已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的对象。
（2）正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。
（3）尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。
“城中村”中存在的土地所有权状态有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，表现在：（1）国家所有权的权利主体是国家，而集体所有权的权利主体为集体。根据土地法第10条：集体所有权的权利主体又分为：乡集体、村集体、村民小组三种组织形式。两种土地所有权在集体与国家之间可以进行转化，且是单方的，只能由集体所有权向国家所有权转化，而不能是国家向集体所有权转化；同时集体所有权主体之间是不能相互转化的。（2）集体所有权向国家所有权转化的条件是唯一的，我国宪法第10条和土地管理法第2条的规定，方式为出让，这种行为其实质可以看作是一种买卖，只不过是一种强买强卖罢了，只有一方当事人（国家）的意思，几乎是容不得对方（农村集体）意思表示，农村集体只有强制取缔的义务，这就难以保证交易的公平了，自然出现了现实中征地赔偿款太低，侵害农民权益的事件的发生。（3）两种所有权的权能上也是完全不平等，主要体现在两种土地使用权上。而“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。
（二）“城中村”土地使用权状态
“城中村”现实存在的情形：①未批乱建；②已批多建；③乱占乱圈；④非法租赁土地；⑤以土地入股开办各种实业；⑥用集体土地抵押贷款；⑦用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。此外，规划管理不到位及土地开发巨额利益，致使“城中村”土地如“五代十国”混乱。由于“城中村” 集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。
二、峡江县“城中村”建设现状及成因
峡江县因位于千里赣江最狭处而得名，母亲河赣江把峡江分成河东、河西两个片区。随着城市化进程的不断加快，县域经济实力明显增强，逐渐形成了河东以县城水边，河西以老县城巴邱镇为中心的经济圈。作为城乡结合部的“城中村”受县城经济发展辐射带动，工业化、信息化、城镇化、农业现代化显著提高。2012年，我县城镇化率为38.28%，预计到2020年将达到54.28%。经济快速增长，商贸区聚集，外来流动人口涌入，“城中村”作为城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，必然会带来一系列的社会问题：（1）人口杂乱，“城中村”由村民、市民和流动人口混合构成。流动人口成为主要犯罪群体，治安形势严峻。（2）城市规划滞后，“两违”（违法、违章建筑）相当集中，“一线天”、“握手楼”、“贴面楼” 风景独特。由于房屋密度高、采光通风条件差，占路建房、朝向混乱、道路封闭、出入不便，村民叫苦不迭。（3）基础设施不完善，卫生条件太差。各种管线杂乱无章，排水排污不畅，垃圾成灾。街巷狭窄、拥挤，存在严重消防隐患，（4）土地使用存在诸多问题，“城中村”“两违”建设增多，宅基地、工业用地、商业用地相互交织，非法出租、转让、倒卖，管理混乱，等。这些现象不仅严重影响了城市的美观，造成了城市土地资源及空间的浪费，而且直接造成了政府征地难，拆迁难，埋下了许多社会治安隐患，也阻碍了城镇化进程，制约着城市的发展，成为困扰峡江城市发展的“痼疾”。城市管理部门采取过多种措施，但收效甚微。“两违”建设同“城中村”如影随形，究其原因，主要有：
1.村民住房紧张，建房刚性需求旺盛与规划滞后矛盾突出。长期以来，“城中村”一直没有进行规划。部分村民住房破旧，子女婚嫁急待用房，购买商品房又无经济实力，村民建房安置又没有真正实行到位，致使部分村和村民顶风违法（章）建房，以解燃眉之急，许多村庄都是先建设后规划，抢占、乱占耕地现象十分严重。
2.利益驱动是主要原因。随着城市建设步伐的不断加快和城市中心的拓展，多数“城中村”的区位优势明显提高。加之传统种、养殖投入大，见效慢甚至无利可图，致使部分村民利用自己承包的集体土地建房搞经营或出租谋取利益。
3.管理机制存在漏洞，工作上没有形成合力，主要表现为事前监督不力和事后处罚不力。以前“城中村”农民建房由政府、村委、国土资源管理局等职能部门共同管理，近几年由于政府、村委缺乏工作经费和专业执法人员，基本上形成国土资源管理局一家独管的局面。受部门利益驱动，部分职能部门工作人员对抢地、占地等违法建房现象不作为，或者作为不力，形成违法事实以后处以轻微罚款，处罚不到位，违法成本低廉。规划建设部门有执法人员，没有专门的执法大队，工资自收自支，更没有工作经费来源，本应承担规划监管职能的专业技术人员不得不为工资疲于奔命，疏于监管也是造成“城中村”“两违”建房的一个重要原因。
4.“城中村”的村干部、村民缺乏城市意识、规划意识。多数群众认为建房只需要经过国土资源管理局审批即可，先建后批，批小建大现象较多，最后交罚款了事，其结果是不仅建房户型、朝向、通风、采光均不理想，而且造成了耕地的极大浪费，形成了大量的空心村。
三、实施“城中村”规划，规范“城中村”建设的意义
规范巴邱镇、水边镇“城中村”农民建房，启动“城中村”规划，对提升峡江县城镇化水平和质量，切实改善城市形象具有重要的战略意义。
1.实施“城中村”规划，突出规划的引领作用，不仅可以使村民建房有法可依，更有效地遏制“两违”建设现象。农村建房审批以村庄规划为准，完善审批手续，从源头上遏制“两违”建设的发生。
2.实施“城中村”规划，统筹城乡发展，可以加强政府对村民建房的监管力度，稳定全县的土地市场、房地产交易市场。由于“城中村”土地所有权的特殊性，初级市场（土地流转市场）运行机制不完善，加之“两违”建设成本较低廉，村民租售房随意叫价，严重扰乱了房地产市场，政府管理难度大，规范“城中村”建设，把农村商品房交易纳入良性发展的市场化轨道，对稳定峡江的土地及房地产交易市场不无裨益。
3.实施“城中村”规划，坚持“高起点规划，高质量管理”，能极大地改善“城中村”脏、乱、差面貌。要把峡江建设成为宜宜业的生态新城，必须将“城中村”纳入城市总体规划，完善“城中村”各项基础设施，努力把“城中村”打造成县城发展的后花园。当前，我县要抓住创建生态园林城市、森林城市、卫生城市、文明城市“四城同创”的有利时机，以玉笥山道教为主的梦文化、以古村湖洲为主的历史文化、以赣江为背景的山水文化这三条主线为依托，将我县的旅游经济做大做强，提升我县人气，积聚商气。
4.实施“城中村”规划，加快廉租房和农村保障房建设，关注困难弱势群体。针对城镇低收入人群和“城中村”失地农民分类核定，给予不同级别的补助，规划建设一批廉租房和农村保障房，也是我县统筹城乡发展，提高城镇化质量的重要途径。
四、实施“城中村”规划及管理的几点思路
（一）将“城中村”建设纳入城镇化发展战略
“人们为了生活来到城市，人们为了更美好的生活而留在城市”，几千年前的先哲亚里斯多德一语中的。城镇化梦想，是中国梦的重要组成部分，“过上城里人一样的生活”，是农民最朴素而直观的中国梦。在土地城镇化快于人口城镇化的今天，实施城镇化关键是人的城镇化，它不是简单地“造大城、建新区”城镇扩张运动。“城中村”规划建设和改革，是城镇化战略绕不过的坎，全方位推进土地、户籍、住房、社会保障、就业等配套改革，最大限度地让利于失地农民，提高征地补偿标准，让“城中村”失地农民吃饱、穿暧、住好，有收入，有产业支撑，是实施新型城镇化的关键。
（二）大力发展“城中村”村级经济，改善人民生活
随着城市建设的不断扩张，农民的赖以生存的土地资源越来越少，失地农民的生计问题越来越突出。政府除了要大力发展工业、服务业，消化吸收农村剩余劳力之外，制定农业产业规划，大力推广农业产业综合开发，提高农产品附加值是发展经济，改善农民生活水平的一条出路。通过村镇联动和村落连片建设，对“城中村”进行全域性、一体化高标准规划，利用峡江县货运物流快速发展的机遇，引导农民从事运输，餐饮等服务业。将赣江河畔、沂江河畔沿线村庄划定为产业规划圈，通过农业产业综合开发，发展大棚蔬菜、经济林果业、高效种养业、万亩农田综合改良示范区等，由农业服务工业到工业反哺农业，通过招商引资或引导本地农民创业等方式大力发展农业产业化龙头企业，提升农产品附加值。
（三）因地制宜开展“城中村”规划和建设
要充分挖掘“城中村”历史文化，溶入设计理念，创造提升文化品位，推出特色村、亮点村。河东片区以古村湖洲为核心，辐射带动沂江河畔馆头、沂溪、加坊、下痕等村，河西片区以巴邱老城区为核心，访古追昔，寻根问祖，开展寻找文化名人、历史文物古迹活动，充分挖掘历史文化。峡江从明朝嘉靖1526年始置县，有文字记载的历史不过500年左右，大多名人古迹无从考证。要发动全县人民，根据民间传说，文献资料记载，完善人物传记，做好民间传统文化传承。对现有历史文物古迹，制定保护措施，划定保护范围，对有历史故事的加以包装使之成为该村的文化特色、亮点。对没有历史故事的通过对联、征文等方式，吸引文人墨客雕琢创造提升文化品位。通过规划，推出特色村、亮点村，打破千村一面，照搬照套的现象。
（四）完善“城中村”基础设施建设
城市供水、排水、有线电视和宽带等城市基础设施都要覆盖“城中村”，规划要顺势而为，保留完善原有的基础设施，与城市总体规划接轨。在基础设施延伸的同时，不去改变土地的产权性质，土地所有权、经营权不变。让“城中村”农民享受和城市居民同样的公共服务和设施，成为名副其实的城里人。以前政府往往是先把产权由集体转化为国有，市政设施才进行配套，造成诸多基础设施的浪费和不均衡发展。通过完善基础设施不仅可以“城中村”农民的居住条件，提升城市形象，还可以提高周边土地经济效益和利用价值，让政府和农民双重受益。
（五）坚持高起点规划，强调规划的可操作性
按照“因地制宜、注重生态、适度超前、功能齐全、彰显个性、注重节俭”的原则组织编制“城中村”规划，坚持政府主导，技术部门指导，村民自建的方式，群策群力建好“城中村”。受传统观念影响，村民新建房屋多临路而建，以致形成大量的空心村，规划要以改造空心村为主，划定村庄建房范围，严禁村民在规划范围之外抢地，占地，严格建房审批手续。规划要尊重现实，实施分批错位建设，避免大拆大建，造成不必要的浪费。建房强调注重效益，选好适合的户型，应充分体现“标准不高质量高，面积不大功能全，占地不多环境美。”
（六）重视规划的龙头作用，加强管理体制建设
“三分建设、七分管理”，规划若不能实施，再美的蓝图也只是设想。首先，针对部分“城中村”的村干部、村民城市意识、规划意识、法律意识淡薄，政府要高度重视，县乡村形要成合力，定人定岗定责落实，层层宣传发动，散发资料，张贴标语，悬挂横幅，利用广播、电视造势宣传规划的重要作用，在全县形成良好的规划舆论氛围，让群众自觉参与规划、服从规划、监督规划，使规划不再是纸上画画，墙上挂挂，领导话话，而具有实际操作价值。其次，要完善城市规划管理队伍建设，提高业务水平，采取“走出去，请进来”等方法，提升规划及管理理念，要跳出峡江看峡江，多学习借鉴其他兄弟县市先进的城市规划建设管理经验。再次，要严格执行“建设一盘棋，审批一枝笔”，村民建房规划先行，实行阳光审批。要加强规划管理体制建设，使规划兼有管理和服务双重职能。
联合国秘书长潘基文在“世界城市状况报告”中曾提过：城市是人类最复杂的作品之一，从来没有完成，也从来没有确切的形态，就象没有终点的旅程，它是过去、是现在、更是未来。“城中村”是城市不可分割的一部分，它的建设和未来发展直接影响到城市的定位和城镇化战略。以人为本的城镇化不是简单地GDP的增长，而是人民幸福指数的提高。如何走出一条具有峡江特色的城镇化道路，历届政府殚精竭虑，不断探索和改进。实施“城中村”规划，为我县加快建设美丽乡村，实施统筹城乡发展，提升城镇化水平有重要的现实意义，将成为峡江城镇化不可或缺的重要途径。
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