摘要：农村土地承包经营权的流转对促进中国“三农”问题解决、提高农民收入有积极的作用。在概述农村土地承包经营权的基础上，探讨了当前中国农村土地承包经营权流转的现状及存在问题的诱因，并提出了完善建议。
关键词：农村土地流转；承包经营权；对策
中图分类号：F832.35 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2013）05-1238-03
Discussion on the Present Situation and Perfect Proposals of Rural Land Circulation
HE Ren-hui
（School of Economics and Management，Sichuan Agricultural University，Chengdu 611130，China）
Abstract： The transfer of the right to the contracted management of rural land to promote national agriculture， rural areas and farmers’ that the root of the problem solving， and the improvement of farmers’ incomes have a positive effect. This paper analyzes the concept of the contracted management of rural land， explores the current Chinese country rural contracted management of land circulation some issues appeared in， and put forward the improvement suggestions.
Key words： transfer of rural land contract； management right； countermeasures
1 农村土地承包经营权概述
农村土地承包经营权指的是农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。农村土地承包经营权有以下特点：
第一，农村土地承包经营权以包括农村集体经济组织的成员和农村集体经济组织外的成员在内的一切农业经营者为主体。具有民事行为能力和民事权利能力的公民，要想成为农村土地承包经营权的主体，只需依法与农村集体经济组织签订农村承包合同。
第二，农村土地承包经营权的客体仅限于农村集体经济组织所有的或者国家所有由集体经济组织长期使用的适合于农用目的的土地，如耕地、林地、草地、水面、滩涂等。城市国家土地不包括在内。
第三，农村土地承包经营权是在他人土地上进行种植、畜牧或养殖等农业性质的活动的用益物权。农村土地承包经营权以进行直接的占有、使用他人土地并享受收益为内容，仅以种植、养殖或畜牧等农业性质活动为目的。包括土地所有人在内的他人不得干涉此三项权能。
第四，农村土地承包经营权这项物权是以支付承包费为代价的。换句话说，农村土地承包经营合同是一种有偿双务合同，农村土地承包者必须有偿地获得原始取得。如果土地所有人在农村土地承包经营合同签订后免除承包人的承包费，但这不可认为是承包人无偿取得农村土地承包经营权，而是权利人放弃了其权利。
2 农村土地承包经营权流转的现状
农村土地流转是农村生产关系适应农业生产力的变化，也是不断适应发展变化中的新情况、新问题的做法，其重要意义在于能够通过农村土地流转制度的完善，不断体现其资本性收益而为土地制度改革打下基础。
2.1 流转面积偏小
农村土地承包经营权流转面积偏小是指流转总面积占当地耕地总面积或承包经营耕地总面积的比例偏小。如根据河南省农村土地承包法律政策落实情况的调查报告，2010年河南省农户承包地流转面积仅占家庭承包经营耕地面积的2.58%，参与流转的农户仅占家庭承包经营农户的2.80%。
2.2 流转形式多样化
通过对所收集到的各地农村土地承包经营权流转情况分析，转包、转让、互换、租赁、入股等多种流转形式均出现在农村土地承包经营权的实际流转中，但转包在现存的农村土地承包经营权流转中位于主要地位。
2.3 多为自发性流转
自发性流转主要表现在两个方面：一是为法律所预期的规范性农村土地承包经营权流转行为缺乏，多为短期性、临时性、无偿性或无流转合同的土地承包经营权流转；二是流转一般在农户之间自发进行（尤其多在同一集体组织的农户之间），作为农村集体土地所有权主体的集体组织大多游离于农村土地承包经营权流转行为之外。
3 农村土地承包经营权流转中出现问题的诱因
3.1 法律关系主体单一[1]
从法律关系上讲，土地承包经营权的主体是农村集体的内部成员，所体现的这种权利义务关系并不具有很大的对应性，它因为内部关系的存在而产生，也不会轻易地影响到此种内部关系之外的其他人的权利与义务。土地承包经营权自身所具有的权利特性决定其法律关系主体的单一性。这种单一的法律关系的主体模式已经不适应我国经济深入发展和集约化发展的需要，改变这种模式是进一步促进农村经济发展和整个国家经济发展的需要。
3.2 农村集体土地所有权的性质和主体模糊
学术界对集体所有权性质的认定有较大争议，主要有“总有说”、“国有说”、“公司制改造说”、“私有说”等观点。实际工作也受农村集体土地所有权性质的复杂性影响而陷入混乱。这表现在农民集体与农民之间的关系模糊，集体土地所有权不断受到侵犯。另外，农民集体是农村集体土地所有权的主体，但在法律规定上是冲突的，土地所有权主体不清。《宪法》和《土地管理法》规定，乡（镇）、村和村民小组三级为农村集体土地所有权主体，《民法通则》规定为乡（镇）、村两级为农村集体土地所有权主体，而《农业法》中又规定为村委会或地区性合作组织为农村集体土地所有权主体。在实践中，乡（镇）政府作为国家行政机关不可称为农民集体组织，村民委员会是农村群众性自治组织，而不是农民集体经济组织，村民小组是集体经济组织的成员，其因为没有内部经济核算，缺乏法律上的地位认定，称不上一级经济组织。所以，农民集体组织事实上不存在，农村集体土地所有权主体是虚位的。集体土地管理由于农村集体土地所有权主体模糊而陷入混乱，阻碍了土地流转。
3.3 中介服务性机构缺乏
进入市场的土地数量随着农村生产力的提高和城乡第二、三产业的发展将会进一步增加。农村土地的流转速度与成本势必会受到土地流转过程中的漫无目的性的影响，从而影响土地资源的合理配置。当前土地流转过程中存在土地供求双方信息辐射面狭小，消息受阻，土地流转范围狭窄、渠道不畅的情况，这是因为缺乏由上到下的网络状土地中介服务机构。土地承包经营权流转要有序进行，土地交易市场发育离不开完善的土地投资机构、法律咨询机构、资产评估机构、委托代理机构、土地保险机构等。
3.4 土地承包经营权流转登记混乱
《物权法》第127条规定土地承包经营权合同生效代表着土地承包经营权设立，而在第129条又规定土地承包经营权转让、互换过程中，如果交易双方要求进行承包经营权更改登记的，应当向县级以上地方人民政府申请土地承包经营权变更，没有进行登记的双方，没有权利对抗善意第三人。可见《物权法》是依照债权合意主义设立土地承包经营权，而承包经营权的流转过程中却采用土地承包经营权变更登记对抗债权合意主义，这肯定会导致矛盾，因为土地流转的前提是承包经营权的取得，而结果是承包经营权的变更。土地承包经营权的设立和流转立法上遵循不一样的登记规则，这与《物权法》中物权设立与变更应当保持一致的原则是矛盾的[2]。
4 农村土地承包经营权流转制度的完善
4.1 土地经营权流转应遵循的原则
4.1.1 优化配置的原则 土地流转第一要遵循的原则就是优化配置原则，因为构建土地流转制度是为了增大农业土地经营规模，实现农业用地的适度规模经营，从而提高农业土地的使用效率。所以有利于土地资源的优化配置，有利于土地资源与其他生产要素的有效结合是任何土地流转方式的前提。
4.1.2 “稳制活田，三权分离”的原则 为了明确所有权，稳定承包权，搞活使用权，需要在保证土地承包制基本不变的基础上对农村土地的所有权、承包权和使用权进行分离。
4.1.3 “依法、自愿、有偿”的原则 必须依照国家土地流转政策签订合同，才能实现农村土地承包经营权的流转，流转后要执行合同，依法按国家规定交纳税金和履行应尽的义务。不论采用哪种流转形式，必须要坚持自愿的原则，不得采取强行措施，流转过程中不能违背农民的选择和意愿。在农村土地经营权的流转过程中必须遵循市场规律，合同双方商定合理的经济补偿[3]。
4.1.4 因地制宜、实事求是的原则 必须从当地的实际出发实现农村土地经营权的流转，不得采取强行措施。流转要注重实效，不搞形式主义。流转必须选择合适的土地经营权流转方式和适宜的流转期限，同时要尊重大多数群众的意愿，只有这样才能保证流转向着正确的方向发展。伴随着农村劳动力从农业转移到第二、三产业，农民思想观念会发生转变。在土地经营权流转的问题上各级政府要坚持积极稳妥的方针，认真分析条件，及时引导，正确指导，周到服务[4]。
4.2 完善土地承包经营权流转的对策及建议
4.2.1 明确“集体”的内涵 在坚持集体所有的基础上由村委会代表集体行使农村土地所有权，明确界定“集体”内涵。笔者认为，应在立法中对集体层次进行统一规定。因为村民小组的范围较小，不利于有效集中经营，而乡（镇）范围较大，不利于管理。另外，当前乡（镇）和村民小组的功能正在丧失或已经丧失[5]，因此要严格将“集体”定为村一级，明确规定村民委员会拥有农村集体土地的所有权。这样就可以消除我国土地流转过程中集体土地主体、产权模糊的问题，进一步明确流转各方的责任。
4.2.2 完善现行法律法规 依照《农村土地承包法》，承包人虽然拥有对流转土地进行出租、转包、互换、入股、转让的权利，但权利的行使过程中仍受到严格的限制。现实中法律不能很好地保证承包地的农业用途，而且很难判定“承包方是否有稳定的非农职业或者有其他收入来源”，因此该条规定实际执行起来很难，甚至还有可能发生发包方利用此条规定阻止农地承包权的转让[6]。此外，“农地承包权转让需经发包方同意”的规定不仅违背流转过程中效率优先的原则，也不符合土地承包经营权作为一种用益物权的支配权的精神。因此，笔者认为不应该强行规定土地承包经营权转让需得到发包方的同意，但可以规定发包方拥有请求人民法院裁定土地承包经营权转让行为无效的权利，并列举转让行为无效所包括的情形。这一做法是可行的，因为转让无效的情形在法律中完全可以明确地一一列举出来[7]。
4.2.3 建立科学的农村土地承包经营权流转市场 土地承包经营权的流转市场非常复杂而又十分敏感，只有坚持把发展与规范放在同等重要的地位，坚持开放、竞争、公平、规范，才会避免变得自由无度、杂乱无章。为此，土地的规范对象不仅仅是直接市场行为，而且包括整个决策管理，政府需要做的就是强化宏观调控，健全法律、法规，完善中介服务机构组织等。必须按规范的操作程序进行土地流转，妥善处理涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益问题。第一要推行合同制。土地流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等问题必须要以书面合同的形式得以明确。同时为了切实维护土地流转的秩序和农户的合法权益，流转合同的真实性、合法性要得到有关部门的鉴定。第二要从申报和登记制度上规范土地流转。第三要建立土地流转风险保障制度[8]。为了防范因经营困难等原因无法履约的情况，土地流转合同签订后，受让人每年要交纳一定数量的风险保证金。第四要建立土地流转合同档案管理制度。作为县级以上人民政府农业行政主管部门，要不断改进土地流转的合同文本、审订合同内容，安全存放各种土地流转合同档案。
4.2.4 完善农村的社会保障制度，减轻土地承包经营权的社会保障功能 相对于少数经济较发达地区，大部分农村的社会保障制度仍刚刚起步。只有在社会保障机制建立后[9]，农民的生活来源从土地中转移出来，农民与土地的关系才会越来越松散，土地流转市场才能真正实现。
参考文献：
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