改革开放以来，党和国家高度重视民族法制建设工作。改革开放30年，是我国民族法制建设不断发展和完善的30年，民族法制建设成就举世瞩目。经过30年的实践和发展，我国已基本形成了以《宪法》为基础，以《民族区域自治法》为主干，以民族自治地方自治条例和单行条例为主要内容，包括国务院及其各部门制定的行政法规、部门规章，以及各地方制定的民族方面的法规、行政规章的有中国特色的民族法律法规体系和监督机制。本文在回顾30年来我国民族法制建设成就的基础上，探讨了民族法制建设亟待解决的问题，并提出了加强民族法制建设的对策及建议。
关键词：改革开放 民族法制 法规体系 监督机制
作者朱玉福，西藏民族学院政法学院副教授。地址：陕西省成阳市，邮编712082。
一、改革开放30年来民族法制建设发展历程
民族法制建设是民族工作的重要内容，是贯彻落实党和国家有关民族工作大政方针的重要保障。改革开放以来，党和国家更加重视民族法制建设，这是我国民族法制建设取得巨大成就的重要政治保障。纵观改革开放以来民族法制建设的演进过程，大致可以划分为以下三个阶段。
1、1978年至1988年：以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，提出要真正实行民族区域自治，并领导制定和实施了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《自治法》)，为民族区域自治走向制度化和法治化奠定了坚实的基础，我国民族法制建设进入了一个崭新的阶段和辉煌的时期。
1978年12月18日召开的党的十一届三中全会实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期。十一届三中全会总结建国以来社会主义法制建设正反两方面的经验与教训，提出了加强社会主义法制建设的战略任务，社会主义法制建设走上了健康发展的道路。我国重新恢复了民族区域自治作为解决民族问题上的基本政策的地位，把巩固和发展民族区域自治制度作为国家建设的一项长期任务。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”1981年8月，邓小平同志在新疆考察工作时指出：“我国和苏联不同，我们不能搞共和国，我们是自治区。法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法。”1981年五届全国人大第四次会议通过的《全国人大常委会工作报告》明确指出：“加强和推进民族立法工作，是我国社会主义法制建设的一个重要方面。”1981年，根据中共中央和全国人大常委会的指示，成立了《自治法》起草小组。1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)的实施不仅继承和发展了1954年《宪法》关于民族问题的基本原则，而且根据解决国内民族问题的经验和社会主义建设新时期新形势的发展变化，对民族法制作出了一些新的富有时代特征的规定。1984年《自治法》的实施，标志着我国民族区域自治制度进一步完善，民族区域自治走上了规范化、法制化的轨道。这一时期，在国家制定的其他基本法律和一般法律中更加注重对少数民族权益的保障，常在法律中专门就民族问题作出规定。譬如，1980年《婚姻法》第五十条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。”又譬如，1986年修订后的《选举法》第十八条规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。人口特少的其他聚居民族，至少应有代表一人。”《选举法》还规定人口特少的民族至少要有一名全国人大代表。这一时期，为了加强民族工作，加快民族地区和少数民族社会经济发展，中共中央、国务院及其部门不定期地发布有关民族工作的通知、决定，这些规范性文件对民族工作特别是民族法制建设具有重要的指导和保障作用。譬如，1987年《中共中央、国务院(关于民族工作几个重要问题的报告)的通知》就贯彻落实《自治法》、制订自治条例或单行条例等民族法制建设问题作了规定。《自治法》的施行，进一步推动了地方民族法制的建设。一些辖有民族自治地方的省纷纷制定贯彻实施《自治法》的措施、办法等地方性法规。譬如，1988年《甘肃省实施(民族区域自治法)的若干规定》。民族自治地方也加快了自治法规的立法步伐。以1985年我国第一部民族自治地方自治条例——《延边朝鲜族自治州自治条例》诞生为起点，绝大多数的自治州、自治县(旗)都进行了自治条例和单行条例的制定工作。截至1988年，民族自治地方制定了20个自治州自治条例，23个自治县自治条例，3个自治州单行条例，3个自治县单行条例，36个变通补充规定。此外，部分地方还制定实施了有关杂散居少数民族权益保障的法规或规章，譬如《黑龙江省民族乡条例》。
2、1989年至2002年：以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体对《自治法》作了重大修改，形成了比较完备的社会主义民族法律法规体系和监督机制，我国的民族工作走上健康发展的法制化轨道。
为了有效贯彻落实《自治法》，解决《自治法》实施面临的一系列问题，1991年，国务院颁发了《关于进一步贯彻实施<民族区域自治法>若干问题的通知》(以下简称1991年《通知》)。1992年1月，第一次中央民族工作会议把“坚持与完善民族区域自治制度，全面贯彻落实《自治法》”作为90年代民族工作的一项主要任务，提出“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制”。1997年，党的十五大把民族区域自治制度确立为我国必须长期坚持的基本政治制度。1999年9月29日，江泽民同志在第三次中央民族工作会议上强调要健全民族工作方面的法制。2002年11月，党的十六大又进一步把坚持和完善民族区域自治制度纳入到建设社会主义政治文明的总体要求和进程之中。随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断推进和发展，社会主义市场经济的建立和完善发展，1984年实施的《自治法》的有些条款，尤其是经济方面的有关规定已经不适应新的情况，国家对民族自治地方某些扶持和照顾的政策，也需要做一些相应的调整。于是，2001年2月28日由第九届全国人大常委会第二十次会议通过了修改的《自治法》。《自治法》的修改，是坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，是我国政治生活中的一件大事，是新世纪初我国社会主义民主和法制建设的一项新成果，标志着民族区域自治法制化建设进入了一个新阶段。这一时期，国家也非常重视在其他的法律中专门就民族问题作出规定。譬如，1992年《妇女权益保障法》第十二条规定：“国家重视培养和选拔少数民族女干部。”又譬如，2000年《立法法》第六十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”与此同时，国务院及其部门颁布的许多行政法规及规章，对少数民族和民族自治地方的经济、文化、教育事业等作了具体规定。譬如，国务院于1993年实施了《民族乡工作条例》、《城