内容提要 20世纪80年代初世界电信业进入引入竞争时期。为配合引入竞争改革,西方各国采取了“不对称限制”、放松资费管制、“价格上限制”等一系列电信资费新政策,效果明显。目前我国电信业引入竞争的改革正在进行,电信资费调整频繁,但出台的各种资费政策弊病明显,资费调整的原则、方法和程序不规范、不明确,有必要进行更进一步的改革。
关键词 引入竞争 电信资费政策 不对称限制 价格上限制 价格上下限制
以1984年美国电话电报公司(AT&T)解体为标志,世界电信业进入引入竞争时期。到目前为止,西方各国引入竞争的改革在固定电话的国内和国际长途、移动通信、无线寻呼、因特网、IP电话等业务均已成功。对最不容易引入竞争的固定电话本地网,引入竞争的改革也已开始。
引入竞争时期西方各国的电信资费政策是作为打破垄断、引入竞争的主要政策工具使用的。在此期间各国电信资费政策主要出现了两点新变化:一是实行了一系列鼓励竞争的新政策,如“不对称限制”、放松资费管制、严格管制互联互通资费等;二是在资费水平上对原垄断企业实行了新的资费制度“价格上限”或“价格上下限”制。
一、鼓励竞争的资费新政策
(一)“不对称限制”“不对称限制”是引入竞争期间西方各国普遍采用的一种对不同企业给予不同政策待遇的政策。西方各国电信政策制定者认为,原垄断企业由于长期占据垄断地位,拥有控制竞争的力量,在网络设备、技术、人员、资金和客户资源上都占优势地位,新电信企业和原垄断企业的竞争不是在平等基础上进行的。因此,对不占垄断地位的新电信企业应给予政策优惠,对原垄断企业严格管制,以使二者能够平等竞争。这种对不同企业政策待遇上的不平等,被称为“不对称管制”或“不对称限制”。
“不对称限制”政策包括许多方面,对资费的“不对称限制”是其核心内容,主要政策措施是:1对占垄断地位电信企业的资费结构、资费水平和盈利进行严格限制。不仅限制其资费总水平,还限制其不同业务资费水平,资费调整必须经过批准。而对不占垄断地位的电信企业资费不加限制,资费调整不须审批,自由定价。例如,美国长途引入竞争后,美国联邦通信委员会(FCC)只对AT&T实行资费管制,对其他公司不限制。英国电信业引入竞争后,政府只对英国电信(BT)实行资费限制,对梅秋里(Mercury)不限制。2对不占垄断地位电信企业和占垄断地位电信企业之间各种业务结算,如互联互通资费,按有利于不占垄断地位经营者的方法计算。例如,在AT&T刚解体时,FCC规定,长话公司应向呼叫两端的市话公司交接入费。
AT&T和各地方贝尔由于原属一个企业、一个网络,不存在接入障碍;而其他长途公司和各地方贝尔不属一个网络,在接入地方电话公司时,存在接入障碍。为了能与AT&T长途电话相区别,用户拨打其他长途公司电话时,必须先拨附加识别号码,这就会给用户带来不便,影响用户对其他电信公司长途电话的使用。
FCC因此认为,AT&T和其他长话公司在接入市话时,是不平等的,决定在能平等接入之前,AT&T以外的其他长途公司,市话公司给其接入费打55%的折扣,AT&T不能享受。在英国,引入竞争初期梅秋里公司部分亏损要由BT负担。为此,在1992年以前的几年,BT每年都要为梅秋里支付大约3000-5000万英镑的基本线路租费。在允许有线电视(CATV)公司提供电话业务后,有线电视公司与BT等电信公司相互接续时,若其市场占有率在10%以下,不须支付接入费(王学庆、王广利,1998)。
在20世纪80年代,只有美国、英国电信业引入竞争,实行“不对称限制”的国家也只限英美两国。进入90年代后,其他西方国家如澳大利亚、法国、德国、瑞典、芬兰等先后在电信业引入竞争,这些国家也对占垄断或主导地位的电信企业资费实行“不对称限制”政策。1996年2月14日,美国FCC在公布的新管制方案中,规定各地方贝尔电话公司在提供本地业务时,作为占主导地位的公司对待,资费要受政府管制,而其他公司不受限制。这表明,在美国“不对称限制”政策进入原来不起作用的市话领域。
(二)放松资费管制放松对资费的管制主要体现在以下几个方面:1管制部门对资费水平不再干预,由经营企业根据市场情况自行定价。
2所有电信新业务,资费水平不受管制,由经营企业自行定价。在美国,移动电话、无线寻呼、因特网都属电信新业务或增值业务,资费水平不受限制。
3对一些容易引入竞争的传统垄断业务,放松资费管制。
4对不占垄断地位电信企业的资费不管制。在美国,国内和国际长途电话受管制的只有AT&T,MCI和其他长途电话经营企业资费不受管制。在英国,只对BT管制,对梅秋里不管制。5对占垄断地位电信企业放松管制,政策更加灵活,企业自主定价余地加大。如在美国,FCC允许AT&T在一定限制范围内给用户提供两个以上资费方案以供选择。
从以上5个方面不难看出,引入竞争时期的电信资费政策,和以前相比,管制有很大放松。管制对象实际上只是原垄断经营者,受管制的业务只是垄断经营者传统业务中能够垄断的业务和影响竞争开展的部分。
引入竞争初期,西方各国对原垄断经营者资费定价方法的管制并不相同。办法主要有两个:在英国,废除了原来的“总资产公正报酬率”,采用“资费上限制”;而在美国,沿用原来的“总资产公正报酬率”定价办法。
(三)严格管制互联互通资费引入竞争后,电信基础网络不再由一个企业拥有和垄断经营,出现多个所有者和经营者,于是出现了不同企业网络之间的互联互通问题。互联互通资费与其他资费不同,不向消费者收取,而是在不同经营企业之间结算。这种费用不直接影响消费者电信消费支出,却影响竞争开展,直接关系引入竞争改革的成败。因此,在各国都受到极大关注,是引入竞争后受到最严格管制的资费之一。
在美国,长途最先引入竞争,市话仍然垄断。三大长途公司都有自己的长话网,相互之间不存在互联互通问题。但长途公司完成一次长话服务两端都需接入市话网,这就产生了长话网和市话网之间的互联互通。美国长话接入市话互联互通费用分为两部分,一部分是接入建立费用,称接续费;另一部分是市话网使用费,称接入费。这两项费用由长话公司向通话两端的市话公司分别结算。
FCC对接入和接续费的管制分为两个方面:长话向市话交纳接入、接续费的费率;市话公司要对要求接入服务的所有长话公司提供相同资费水平和相同质量的服务,不得有歧视行为。
美国接入费的定价基础是原来长话对市话的2 引入竞争时期西方国家的电信资费新政策补贴。
AT&T解体前,在“总资产公正报酬率”定价原则下,AT&T采取低本地电话,高长途、国际通话资费的定价策略,市话资费偏低。市话产生的成本,部分由长话补贴。
AT&T解体后,国内、国际长话与市话分别由不同企业经营,补贴消失,这就使市话公司的发展,甚至生存出现问题。为使市话能盈利,FCC一方面允许市话企业提高市话资费水平,另一方面要求长途公司向市话公司支付接入费,以代替原来长话给市话业务的补贴。在AT&T解体前,美国就存在1400多家经营各种电信业务的电信公司,非贝尔系统企业占有市话总业务量的20%、长话总业务量的10%,那时长话接入市话的接入费由FCC统一管制,实行统一的长话接入费。
AT&T解体后,FCC沿用了以前的做法。
美国长话给市话接入费数额相当大,1984年为110亿美元,1985年200多亿美元,1998年达到300亿美元。在相当长时间内,长话公司交给市话公司的接入费,占长话总营业额的40%左右(张沛,1998)。接入费问题一直是美国长话公司和市话公司争论的焦点。长话公司认为市话公司向它们收取了过高的接入费,而市话公司认为长话公司支付给它们的接入费不能补偿成本。美国电信法规定,接入费由市话和长话公司谈判决定,如果达不成协议,就由FCC裁决。尽管长话公司和市话公司都认为接入费不合理,但大多数时候,都达成了协议。
在英国,梅秋里公司既经营长途,也经营市话,不像美国只是长途接入市话那么简单,互联互通是两个经营所有电信业务网络间的互联互通,问题远比美国复杂。英国BT和梅秋里互联互通共有6种接续方式,英国电信法规定,不管哪种方式,收费由完成呼叫的长途公司收取,然后根据管制部门的规定结算。
日本有两家公司同时拥有长途和市话网,但NTT实力强大,接入和接续费受之影响较大。日本电信法规定,打长途必须经市话网转接。这和美国、英国不同,美国、英国是可以用旁路办法接续的,打长途可以不经市话网。
其他西方国家管制机构对互联互通资费的管理方式,大体和美国一样,由公司之间协商,在有关法律框架内达成协议。若在法定期限内达不成协议,由管制机构裁决。公司之间达成互联互通协议中的各项费用,要由管制机关审定。
(四)鼓励业务转售的资费政策除拥有网络的大公司外,西方各国电信市场上还有大量没有自己网络的电信业务经营者。他们靠租用拥有网络的大公司的设备为用户提供各种电信服务。美国1996年电信法规定,电话业务转售商与本地电话公司在谈判业务转售时须在135天内达成协议,否则由州公益事业委员会在270天内做出仲裁。为了使电信业务转售商能以自己的名义开展业务,FCC规定,市话公司提供的任何网络转售业务价格,都必须在零售价基础上打折扣,折扣率为17-25%(张沛,1998)。
二、“价格上限制”与“价格上下限制”的定价办法
(一)“价格上限制”的出现最先实行“价格上限制”的是英国。1981年英国提出“价格上限制”,其主要观点是:1不反对原来由“公正报酬率”决定的资费水平,认为由“总资产公正报酬率”决定的现资费水平是合理的,新的定价办法将以此为基础。
2由“公正报酬率”统算整个资费水平的方法不准确,应按业务类别分别计算。
3以现行资费水平为基础,充分考虑物价上涨和生产率提高因素,决定下一年资费水平。
具体定价办法是:P1=P×(1+RPI-X)P1代表下一年度资费水平,P代表本年度资费水平,RPI指零售物价指数,X由劳动生产率决定。
这个公式表明,以后电信资费的上下波动将取决于通货膨胀率和劳动生产率提高两种因素。如果没有通货膨胀率和劳动生产率提高(RPI=0,X=0),下一年度的电信资费水平将和本年度相同(P1=P)。1984年英国正式采用这种“价格上限制”定价办法,实施的具体电信业务是长途电话、市话月3王学庆
租费、本地通话费、公用电话费等四种资费,其他电信业务资费放开,由企业自行定价。
“价格上限制”很快暴露存在的问题。
BT一方面接受政府的上述资费限制,另一方面对不在限制范围内的业务大幅提价。同时还降低了维护费用,降低服务质量,致使通信质量下降,引起用户强烈不满。但由于实行“价格上限制”时,政府与BT合同规定资费政策5年不变,无法改变资费政策。英国政府因此采取补救措施,于1987年制定服务标准,管制BT的服务质量。1989年,英国政府与BT合同期满,在与BT的新合同中,扩大了“价格上限制”的管制范围,增加了对专用线和初装费的价格上限,1991年又增加了对国际业务的管制。到目前为止,英国共实行了五期“价格上限制”,具体情况见下表:
“价格上限制”与“总资产公正报酬率”的根本区别是政府不再对电信经营企业的盈亏负责。政府限制占垄断地位经营企业的资费水平,在价格封顶前提下,企业实际利润率的提高必须依靠劳动生产率的提高,而且提高的幅度必须大于政府核定的系数X才行。企业只有不断提高效率,才能保证不因X因素引起企业实际盈利下降。“价格上限制”有增进效率的作用。
占垄断地位电信企业实际资费水平只能下降,不能上升,迫使不占垄断地位的电信企业也必须跟随占垄断地位电信企业降价。这样,英国电信从1984年正式采用“价格上限制”后,连年降价,平均每年降价幅度达4%(王学庆,1999)。
(二)美国、加拿大的“价格上下限制”与英国不同,美国没有实行“价格上限制”,实行的是“价格上下限制”。不仅限制价格上涨,而且限制价格下降。美国实行“价格上下限制”的时间要比英国实行“价格上限制”晚得多,是在1989年,而且在实行“价格上下限制”时,没有取消原来的“总资产公正报酬率”,两种政策同时发挥作用。
在引入竞争机制初期,美国没有改变对AT&T和处于垄断地位的各地方贝尔公司的“总资产公正报酬率”政策。因为美国和英国不同,在英国BT是国有企业,“总资产公正报酬率”的实施背景是BT过分追求公益目标而大量亏损;而在美国AT&T和其他电信企业是私有企业,实施“总资产公正报酬率”的目的是避免AT&T利用垄断地位获取超额垄断利润。
AT&T解体时,FCC规定AT&T利润率不得低于12.75%。结果,AT&T和资费不受管制的MCI竞争时,处于下风,迅速丢掉了大量市场份额。在AT&T强烈要求下,1987年FCC将其必须达到的利润率下调为12.2%。
AT&T仍要求放松管制。
FCC于是决定从1989年7月1日起对其实行“最高和最低限价”,限定AT&T每种业务每年增加费率不得超过5%,其中周末和夜间业务增加费率不得超过4%。各种业务每年减少费率不得低于5%(王学庆,1999)。
FCC对AT&T实行“资费上下限制”是出于FCC专员帕特里克的建议。1986年12月,帕特里克提出了改进对AT&T资费管制的办法,采用价格封顶、分市场或者二者合而为一的办法。认为这样做可以鼓励AT&T降低成本、改进其对市话的补贴以及鼓励AT&T获取企业利润而不是垄断利润。价格封顶的方式,要求FCC确定最高费率,在最高费率以下AT&T进行的资费调整都是合理的。最低费率以公平竞争的标准制定,最高费率则根据通货膨胀和接入费变更诸因素加以调整。最高和最低两种费率标准全国统一实施。
美国的价格上限制是把业务分成若干类别,不同类别制定不同的价格上限。对专用线、800、WATS(一种对电信大用户的优惠业务,方法是将美国分为5大区域,每大区域资费只与通信时长4 引入竞争时期西方国家的电信资费新政策有关,与距离无关)等业务分别定了上限。
美国在长途引入竞争后,本地电话的竞争趋势也日益明显。经营本地电话的各贝尔公司(BOCS)既提供垄断业务,又提供竞争业务,对竞争业务降低价格,对垄断业务提高价格。据统计,1988年头10个月,本地电话资费上升1.9%,而LATA区内长途下降1.5%,州内长途下降48%。为避免本地电话市场上的不公平竞争,从1990年7月1日起,经国会批准,对经营本地电话的各地方贝尔公司(BOCS)也实行最高和最低限价政策。美国本地电话由各州管制,对本地电话的“资费上下限制”,没有统一标准。
美国的“价格上下限制”考虑通货膨胀影响,但不考虑生产率提高因素。垄断经营企业必须在保证价格不大幅度波动和有竞争对手激烈竞争的情况下达到法定的盈利水平。出路只有一条,就是提高效率。
加拿大电信业实行“价格上下限制”比较晚。1998年1月1日,加拿大取消对电信的“总资产公正报酬率”政策,决定实行最高和最低价格限制。加拿大广播电视及电信委员会(CRTC)的“价格上下限制”实施方法,是将竞争性业务与垄断性业务分开,对垄断性业务实行最高限价,对竞争性业务同时实行最高和最低限价。加拿大的“价格上下限制”和美国类似,也没有取消对占垄断地位经营企业利润率的限制。
(三)其他国家电信资费由“公正报酬率”向“价格上限制”的转变除美国、加拿大比较特殊外,其他西方国家在引入竞争初期采用的都是和英国类似的“价格上限制”。不同的是,大多数国家通货膨胀率采用的是消费价格指数CPI,而不像英国使用零售价格指数RPI。另外,这些国家实施的时间也比英国晚得多,大多数是在90年代以后。
法国除电话资费规定上限外(1991-1994年,电话资费每年比物价指数下降3%,即CPI-3),对专用线也实行上限资费政策,1995-1998年,专用线价格平均每年比消费价格指数低525%(即CPI-5.25),同时政府不允许因消费价格指数上涨而让专用线价格上涨超过2%。管制机构只对资费上升进行管制(OECD,1995)。1989年7月1日-1992年6月30日,1992年7月1日-1995年6月30日,澳大利亚对澳大利亚电信(TELSTRA)实施了两期价格上限方案。第一期采用国内和国际业务两个价格上限,两个上限加权平均X=4%。实施第二期方案时,已引入竞争,价格上限方案包括三个分上限和一个总上限,总上限为CPI-55,总上限包括月租费、市话、国内和国际长话,同时增加初装费、国内和国际专用(租用)线路和移动业务。三个分上限是:CPI-2:初装费、月租费和市话通话费;CPI-55:所有长途,包括所有距离和时段;CPI-55:所有国际通话。和其他西方国家一样,澳大利亚只管制居于垄断地位的TELSTRA的基本业务资费,管制由电信管制局进行,具体政策由运输与通信部长决定。价格上限的决定方式是:经营公司根据内阁决议提出调整资费方案,向运输与通信部长提交申请,部长将申请交电信管制局研究,电信管制局在30天内向部长提出建议,然后由部长决定是否同意申请。
CPI-X中决定X的主要因素也是劳动生产率。
除英、澳大利亚、法外,在引入竞争机制初期,德国、日本、瑞典等国也已采用类似英国的“价格上限制”(OECD,1995)。(四)“价格上限制”和“价格上下限制”的政策目标1鼓励竞争。英国和其他西方国家的“价格上限制”和美国的“价格上下限制”,政策目标都是引入竞争。一方面培育垄断企业的竞争能力;另一方面又不能让其利用原有的垄断力量阻碍竞争。
2提高效率。从“总资产公正报酬率”到“价格上限制”的好处是,资费上涨受到限制,利润不受限制,从而对降低成本和提高劳动生产率有刺激作用,引入系数X,迫使企业不得不提高经营效率。
3降低了资费水平并增加了企业收益。美国有关研究认为,用户在FCC决定实行“价格上下限制”的第一年,受益7.27亿美元。同时,企业的话务量大幅度增加。
4保持实际资费水平相对稳定。美国的“价5王学庆
格上下限制”捆住了占垄断地位企业的手脚,使价格波动只能在比较小的幅度内进行,从而在引入竞争的过渡期保证了资费水平的相对稳定。
三、对当前我国电信资费改革的几点启示
面对国际电信业改革,受各国电信资费政策不断变动的影响,加上加入WTO的压力和国内电信快速发展的需要,近几年,我国电信资费政策连续进行大幅度调整。仅1999和2000两年,大幅调整就进行了三次,小调整次数更多。但从总体看,我国电信资费调整还未进入成熟操作阶段,调整的随意性较强,受过去体制因素、习惯因素和部门利益因素影响很大,必须在未来做进一步、更大幅度的调整。西方国家在电信业引入竞争时期采取的电信资费新政策,对目前也正在引入竞争的我国电信业资费改革来说,有以下几点启示:(一)资费调整应该在规范、明确的规则和程序中进行1决定电信资费水平变动的因素应非常明确。如在英国,“价格上限制”决定,只有通货膨胀率和劳动生产率两种因素可以对资费水平产生影响,通货膨胀率决定名义价格上升或下降,劳动生产率提高决定实际价格下降。其他因素都不能构成资费水平升或降的依据。
2电信资费水平变动的计算方法要规范、明确,要有明确的计算公式。以英国为例,计算公式就是RPI-X,其中零售物价指数RPI是统计部门统计出的数字,为社会公认,X是对社会劳动生产率提高的评价,也有准确的计算指标。计算公式和所用指标体系数据的正确保证了资费调整的科学性和公正性。因而,资费调整的结果一般为社会所接受。
(二)资费调整要和电信产业结构调整相结合,为引入竞争服务电信资费结构必须与产业结构相适应。可以说,有什么样的产业结构,就应有什么样的资费结构。在这一点上,我国的电信资费政策和产业政策结合得还不够。因此,各种资费政策,尤其是互联互通政策的确定,应充分考虑对产业结构调整、竞争开展的影响。
(三)应有合适的价格管理制度,按时对资费政策进行调整,避免大起大落1对电信资费政策和资费水平要按时评估,不能等问题已经严重时才被动调整。在西方国家,每一年都对本年度有关资费情况进行评估,并据此提出对下一年度电信资费水平的管制政策,决定下一年度资费的上升和下降幅度。
2对决定电信资费水平的政策,每年都应根据有关数据进行调整,使资费水平反映电信市场和电信当前发展的现实。这样做,一方面可以随时调整经营企业和消费者之间的利益关系;另一方面,也避免了价格的大起大落。在西方国家,电信资费水平经过10年甚至20年的调整,价格水平升降也就是百分之十几或几十。而在我国,有时一次资费调整,资费水平就要升降百分之几十甚至上百。这样,既会影响价格稳定,也使价格决定缺乏灵活性。
(四)应给企业更多的自主定价权政府部门制定有关资费政策,在政策许可范围内,企业应有提出资费方案的权力。在这方面,我国的电信资费政策已经迈出了相当大的一步,除中国电信、中国移动外其他不占主导地位的电信企业,基本上已有定价自主权。目前要做的是,制定适当的政策,既给中国电信、中国移动制定资费方案的权力,同时又不脱离政府对资费水平的有效监管。
参考文献:
王学庆(1999):《西方发达国家电信业引入竞争机制的经验》,《世界经济》第4期。
王学庆、王广利(1998):《发达国家电信业由垄断走向竞争的政策措施及启示》,《中国物价》第3期。
张沛(1998):《竞争环境下美国长话、市话和有线电视的经营策略》,《通讯世界》第9期。
OECD(1995):price caps for telecommunications,Paris1995.(截稿:2001年3月 责任编辑:翼 翔)