吉林省长春市双阳区自2013年提出创新农村社会服务管理工作以来，在试点取得成功的基础上，全面推行 “3+X”村屯治理模式，有效破解了基层管理“断层”和“服务群众最后一公里”的问题，完善了基层自治机制，夯实了党的执政基础，实现了群众信访总量、社会治理成本明显下降，基层服务治理水平和群众对党群干群关系满意度明显提升，村屯环境、干部作风明显改善的“两降两升两改善”目标，促进了社会和谐稳定，推动了经济社会又好又快发展。
一、开展农村基层治理模式创新工作的背景
党的十八大提出，要加强基层社会管理和服务体系建设，充分发挥群众参与社会管理的基础作用，推动社会主义和谐社会建设。同时强调要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，保障人民享有更多更切实的民主权利。如何把十八大的部署和要求落到实处，双阳区委在广泛深入调研的基础上，认为必须在党委、政府做好创新社会服务管理工作的同时，充分发挥全区基层党组织和广大干部、党员的作用。根据这一思路，双阳区于2013年7月在区委常委扩大会议上讨论通过了《长春市双阳区创新农村社会服务管理工作方案》，在双营子回族乡开展了创新农村社会服务管理试点工作。随着探索实践的不断深入和思想认识的不断深化， 2014年年初，双阳区围绕十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革的总目标要求，在全区全面推行了“3+X”村屯治理模式。双阳区的这一做法，把基层党组织建设与改进农村社会治理方式有效地融合统一起来，探索了党组织、党员联系和服务群众的有效途径，具有鲜明的时代性、方向性和强大的生命力。
二、开展农村基层治理模式创新工作的做法
双阳区委先后下发《长春市双阳区创新农村社会服务管理工作方案》和《关于成立双阳区创新农村基层组织及社会治理工作领导小组的通知》，建立了以基层党组织为核心，党员和干部为主体，村屯管理委员会为依托，整合利用资源为手段，服务群众、保证和谐、促进发展为重点，基层党组织、党员联系和服务群众的基层组织建设及社会治理工作系统。按照区委要求，各乡镇（街）和各相关部门层层组织动员，召开各类专题会议，精心安排部署，加强督查指导，强化责任落实，有序推进创新农村基层组织建设及社会治理工作。
（一）明确工作目标。围绕全面完成促进经济发展，促进环境改善，促进和谐稳定，改变农村面貌等四项重点任务，确定了创新农村基层组织建设及社会治理工作的方式方法、实现路径和工作目标。即通过整合资源，理顺关系；建立组织，凝聚力量，成立村管委和屯委会并有效运行，使农村基层组织建设得到进一步完善，村屯（组）干部队伍建设得到进一步加强，农村基层政权得到进一步巩固，农村文化生活得到进一步丰富，党群干群关系得到进一步改善。
（二）建立组织网络。从建立健全农村社会治理工作机构入手，建立了覆盖区乡村屯运转有序的农村基层组织建设及社会治理工作的“四级组织网络”，搭建了有效激发基层干部群众参与热情、充分发挥党员干部示范带动作用，切实转变干部工作作风，密切党群干群关系，巩固党的基层政权的村管会、屯委会“两个工作平台”，创建了提升基层党组织凝聚力和战斗力的把党支部建在屯上的工作模式。一是区里成立了以区委、区政府主要领导为组长，区委副书记为常务副组长，区委组织部、区委政法委、区委宣传部、主管农业副区长为副组长，11个相关部门领导和8个乡镇（街）主要领导为成员的创新农村基层组织建设及社会治理工作领导小组。二是各乡镇（街）严格按照《创新方案》要求，成立了乡镇（街）创新工作领导小组。三是各行政村在乡镇（街）党（工）委的领导和监督下，采取“3+X”的方式（“3”是指村管会主要由村级党组织、村委会和村务监督委员会成员构成，“X”是指村管会成员主要由村“三委”人员担任，还可以适当吸纳热心社会公益、善于服务管理、综合素质较高的新型合作经济组织和民营企业负责人为成员）成立村管会。四是在村级党组织的统筹安排下，本着充分尊重群众意愿、充分体现以人为本、充分实现群众自己的事自己办的“三个充分”原则，采取“3+X”的方式（“3”主要是指屯委会主任、综治协管员和妇女计生委员3个实职委员职位；“X”主要是指热心社会公益、善于服务管理、综合素质较高的党小组长、新型合作经济组织负责人、专业大户等人担任的义务委员职位）成立屯委会。与此同时，根据当地农民党员队伍实际，因势利导创建了“支部建在屯上”这一模式，采取“一屯一支”自建和“多屯一支”联建相结合的方式，把农村基层党组织建设的重心从村级延伸到屯组。全区成立屯委会1217个，组建党组织655个，覆盖率达到53.8%。屯委会成员中党员1318名，占总委员数的31.4%。
（三）整合各类资源。一是整合区直部门资源。引导相关部门积极参与农村基层组织建设及社会治理模式创新，鼓励各部门围绕社会治理、基层组织建设、农村事务管理“三条线”，从产业发展、环境整治、调解纠纷、事务管理、水利建设、民生投入等方面给予大力支持，确保创新工作运转协调、有序推进。二是充分发掘自身资源。在区委、政府的指导下，各乡镇（街）分别成立了由相关站（办）所组成的创新治理办，融合了站（办）所资源，增强了工作合力。各乡镇（街）指导各行政村将村级党组织、村委会和村务监督委员会成员进行整合，为以党组织为核心的村级“三委”更好发挥社会服务治理的作用搭建了平台。村管会按照村民自治相关选举规定，通过采取村民选举的办法，将原有村民小组长、综治协管员和妇女中心户长改任为屯委会委员，组成了屯委会，变“单兵作战”为“组团服务”，改变了过去各自为战，各守一线的状况，理顺工作关系，形成了工作合力，发挥了团队优势。三是鼓励社会各界参与。在组建村屯服务治理机构时，明确提出适当吸纳热心社会公益、善于服务管理、有奉献精神、素质较高的民营企业负责人，新型合作组织负责人，素质较高的党小组长，专业大户，各层面志愿者担任义务委员，共同参与村屯服务和治理，形成了齐抓共管的工作局面。目前，全区共有11个民营企业负责人、29个新型合作组织负责人、162个党小组长、49个专业大户、237个志愿者以义务委员的身份参与村屯创新治理，发挥了不可替代作用。
（四）开展系列活动。一是坚持把群众看得见、摸得着的环境卫生整治作为突破口，切实发挥屯委会成员，特别是屯委会党支部成员的模范带头、团结凝聚作用，实施村屯环境建设。二是组织区乡村屯党员领导干部“大走访”活动。通过走访，掌握乡村屯户基本情况，广泛收集社情民意，妥善化解矛盾纠纷，推动重点工作开展，树立干部威信，改善党群干群关系。三是突出屯委会成员和农民党员，义务委员中专业大户、致富能手等致富示范作用，大力发展屯组集体经济，拓宽致富门路和增收渠道，带动屯组逐步向一屯一业、一屯一特方向延伸发展。四是坚持把发挥文化活动引领作用作为促进乡风文明建设，改善农民精神面貌的重要举措，充分调动乡村屯文艺能人积极性，筹备组建业余文艺演出队，以勤劳致富、孝老爱亲、遵纪守法、助人为乐等模范人物和事迹为主要题材，自编自导农民喜闻乐见的文艺作品，组织开展群众性文化活动。五是充分发挥屯委会成员和党支部委员老亲少故多、社情民情准、人熟地熟的“屯里人”优势，有效化解一些乡镇和村级解决不了、解决不好的基础设施、公共服务、低保社保等农民群众最急需最关注的热点难点问题。六是坚持把宣传发动，提升素质作为促进创新活动开展的重要方式，围绕扩大创新工作知晓率、参与度、影响力，提升党员干部服务治理能力、村民公民意识及致富技能，开展了全方位、多领域、宽视角、立体化的宣传培训活动。
（五）健全制度机制。一是建立运行调度机制。成立由区组织部副部长兼任办公室主任的全区创新农村基层组织建设办公室，切实履行牵头抓总的作用，做好顶层设计、统筹调度、综合协调等重点工作，研究解决实际工作中出现的新情况新问题，并及时做好经验的总结推广。各乡镇（街）也成立相应的机构，负责对上沟通协调、对下指导监督。二是健全资金保障制度。从财政预算中专门列出400万元，对屯委会主任、综治协管员、妇女计生委员按2∶1∶1比例给予一定误工补贴，补贴标准根据所在屯人口数量、每人5元标准发放，并结合实际制定了逐年稳步递增机制，有效激发了屯组一级村民自治的活力、动力。三是完善综合考评机制。建立自上而下、分层负责、逐级考核的三级综合考评机制，即区里考评乡镇，乡镇考评村，村考评屯组。创建农村基层组织建设办公室，联合区督查（绩效）办每半年对乡镇（街）开展一次综合考评。对当年考核优秀的屯委会和屯委会成员，区里拿出一部分资金予以专项奖励，并将其作为村后备干部。四是建立健全工作制度。建立并推行区领导包片、乡领导包面、村干部包屯、屯干部包户“四级包保”制度，坚持以制度形式促使“人往基层走、心往基层想、劲往基层使”；建立定期检查、通报制度，对不认真履行职责、推进成效不明显的乡镇（街）进行通报批评，适时启动约谈机制；建立台账制度，收集整理村屯自然情况、村屯队伍建设情况、党组织和党员情况、屯委会工作开展情况、典型培养选树及屯委会作用发挥情况等基础数据，做到情况清楚、责任清楚、任务清楚、措施清楚，有据可查；建立公示制度，及时、准确、全面公开屯委会重大决策和重大事项，给群众一个明白，还自身一个清白，通过公示公开，树立屯委会威信，推动工作开展；建立管理制度，采取3名实职委员包片、“X”义务委员包户的网格化管理办法，更好地服务村民、方便村民。同时，建立健全屯委会议事规则和屯规民约等，通过制度化使屯委会工作规范化、常态化。
三、开展农村基层治理模式创新工作的成效
一年多来，双阳区不断完善村屯治理模式，扎实开展创新农村基层组织建设及社会治理工作，收到了明显成效。
（一）通过农村基层治理模式创新，有效解决了服务群众“最后一公里”问题。推行“3+X”村屯治理模式，不仅搭建了联系服务群众的有效平台，而且转变了基层干部的思维方式、工作方式和工作作风，真正把竿子插到了最底层，有效激发了村屯组织的凝聚力、组织力、带动力、服务力，明显提升了做好群众工作的能力和水平。推行“3+X”村屯治理模式，有效整合屯组干部资源，最大限度发挥屯组一级“零距离”服务优势，逐渐解决了多年来困扰群众遇事茫然、办事没有主心骨等问题，使农民群众感到身边有了最贴心的服务队、最热心的管事人，村民足不出屯就能解决许多关心关注的现实问题。村屯党员干部超前谋划，精心组织，真诚服务，经济发展实现集约化，富裕双阳建设深入推进。2014年以来全区8个乡镇（街）新上农业产业化项目65个，实现产值7500万元，转移劳动力3200人，人均增收1200元。
（二）通过农村基层治理模式创新，极大提升了村民自治意识和自我服务能力。“3+X”农村基层治理模式推行以来，屯委会成员“小官儿干大事”的作用得到充分发挥，在带动村民自治、建设美丽乡村、促进农村和谐、发展公益事业、宣传政策法规、引领集体经济发展等方面做了许多扎实工作，充分调动了农民群众的参与热情，有效激发了农民群众主人翁意识，逐步显现了屯组“自己的家自己当、自己的事自己办”的自治效果。村屯党员干部主动服务，积极作为，团结协作，共克难关，环境整治实现常态化，美丽双阳建设深入开展。全区村屯组建卫生保洁队491个，清除障碍3687处，清运垃圾165355立方米，形成典型村35个，一品屯157个，特色一条街149条。
（三）通过农村基层治理模式创新，切实巩固了党在农村的执政地位和群众基础。通过在屯组中建立党支部，补上了基层组织“断层”，激活了工作“末梢神经”，健全了乡、村、屯党组织的三级管理网络，使农村基层党组织在设置上更加“细分化”，基本构建起农村基层组织建设横向到边、纵向到底的工作格局。通过在屯组中建立党支部，使农民群众有了最直接的依靠，实现了群众身边的事情有人管、困难有人帮、矛盾有人调，切实凝聚了人心、凝聚了力量，使农民群众真心愿意跟党走，切身感受到党的组织就在身边。通过在屯组中建立党支部，实现了党组织触角最大限度地延伸至最基层，把党的声音迅速传递、党的政策及时贯彻，使基层党员干部的服务工作更接地气、干群关系更加密切，基层党组织的凝聚力、战斗力、生命力进一步增强，切实巩固和加强了党在农村的执政地位和群众基础。村屯党员干部身先士卒，率先垂范，尽职尽责，服务群众实现自觉化，幸福双阳建设全面铺开。全区结成帮贫扶困对子712个，解决生产生活难题1622个，兴建致富项目144个，受益群众49380人。
四、深化创新农村基层治理模式的思路和措施
（一）加强基层组织建设与引导，全面提升凝聚力和战斗力。要加强村屯党组织自身建设，充分发挥带动引领作用。要建立健全屯级群众组织，充分发挥参谋助手作用。要规范引导“两新”组织建设，充分发挥在经济发展、村民自治方面的主体作用。要策划开展系列活动，使基层组织在活动开展中发挥作用，体现价值。通过开展基层组织建设，使基层组织建设得到有效加强，基层民主得到进一步发展，村屯更加和谐稳定，村（居）民的生活更加方便和幸福。
（二）加强农民技能培训与教育引导，切实增强致富本领和农民公民意识。要把培训农民作为拓宽致富门路的主抓手，积极与全区“大培训”平台搞好对接，根据群众创业就业的多样化需求，在技能提升等方面加大培训力度，真正培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民。要依托职业技校、培训基地等，按照培养践行社会主义核心价值观的要求，把法律法规知识、致富知识、养生知识、道德模范事迹、红歌等作为主要教育素材，采取开展国学传统感恩教育、百部爱国主义影片放映、“村里人、村里事”电视短片录播、农村书屋、墙体画和文化橱窗建设等方式，扎实开展农民群众教育活动，营造创新发展、科学健康、文明向上、和谐安定的思想文化环境。
（三）加强干部队伍建设与管理，不断提高社会治理和服务群众的能力水平。要抓好学习，通过自学与集体学习、向书本学习与向实践学习等结合起来，充分利用党员干部远程教育、“开放式组织生活”等平台，组织村干部和党员认真学习党的路线方针政策、法律法规和各项种养殖生产、管理新技术、新方法，不断提高干部和党员素质。要建立完善选人用人长效机制、强化激励机制，使人员“能上能下”，留得下能流动，有激情有干劲，更好地发挥作用。要加强队伍管理，制定和完善各项工作机制和管理制度，坚持用制度管干部、按章程办事。
（四）加强典型选树与宣传推介，充分发挥示范带动和引领作用。要在试点工作中选树一批先进典型，加大宣传力度，切实发挥示范、带动、引领作用，积极营造“社会都关心、村民都支持、人人都参与”农村基层组织建设的浓厚氛围。要注重总结完善、积累经验，善于在工作中培育选树一批站得住、叫得响、切实发挥引领、示范、辐射作用的模范典型，充分地发挥其带动作用，在最短的时间内让村屯环境、人文环境、精神状态、屯风民风有所变化。
〔课题组：赵树勋 宋立新 赵忠铨（执笔）〕
责任编辑：欣闻