摘 要：社区居委会作为我国基层群众自治组织，是居民实现自我管理、自我教育、自我服务的载体。然而，文章通过对湖北省恩施市社区工作的调查研究发现，社区行政化问题突出比较，居委会未能发挥其应有的功能。分析了社区行政化的表现及原因，借鉴地区发展模式社会工作理念，提出了社区去行政化的思路和对策、建议，以提高居民的自治意识和能力，让社区发挥其自治功能，从而促进社区的发展。
关键词：社区去行政化；地区发展模式；居民自治
中图分类号：C915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0098-02
社区行政化近年来颇受各级政府和基层社会的关注，如何减少社区行政化成为各界研究的方向。社区的和谐、健康发展对基层人民来说是幸福生活的保障，对社会来说是稳定、进步的前提，对国家来说是长治久安、持续发展的重要条件。本次研究是基于对恩施市的调查研究，以社区工作这一专业方法中的地区发展模式为切入点，通过分析，尝试从居民着手探索社区去行政化的途径。而这也符合十八届三中全会提出的要加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化的观念。
一、社区行政化的表现及原因分析
恩施市位于湖北省恩施土家族苗族自治州，地处武陵山民族地区腹地，研究时尚未建立社会工作服务站，属于比较典型的中西部社区。本研究通过分层抽样的方式，对恩施市下辖的6个社区进行了实地调研，采用问卷调查法与访谈法相结合的方法，对18名居委会工作人员、145名居民进行了调查。调查发现，社区行政化的表现比较明显，居民自治意识不强，居委会自治程度不高。具体表现在以下几个方面。
1.行政色彩严重，行政权力干涉自治权利
由于长期以来街道办事处“自上而下的”的管理机制，使得街道办事处在很多时候是直接下派任务给居委会。各种内容的工作，包括计划生育、人口普查、经济普查、婚姻登记管理等等，下派任务工作量大，要求居委会提供大量基础材料，并定期召开各种大大小小的会议，检查、考核、评比工作较多，行政色彩较重[1]。加上居委会的经费是由政府划拨，有些政府部门就借此分派任务给居委会，妨碍了居委会自治权利的实现[2]。
2.社区居委会的自治能力不高，有待加强
调查发现“费随事转，责随事转”这一原则并不能实现，居委会的运转依赖政府的经费拨付，而访谈了解到很多时候拨付不是很及时，加上政府相关部门长期以来的影响，这就导致居委会的工作对政府依赖性较强。居委会的工作多是上级派给的任务，工作人员反映，“上级派给什么工作，就做什么工作。我们也想走基层，多与居民接触，了解居民情况，为居民办实事，但是工作量太大，还要应付上级检查，分身乏术。”这体现了居委会有自治意识，但是迫于现实，仍然依靠政府委派任务，听随安排，不能在了解居民意愿的基础上做出民主决策，无法达到自治效果。
除此之外，还有一个重要原因，那就是居委会自身。访谈时，观察到居委会的人员设置不合理，一人肩负多职，例如负责计划生育工作的，也要负责经济普查的管理；人员结构趋于老化，在调研的几个社区，95%的工作人员年龄都在35—50岁左右，缺乏创新力；某些工作人员本身的素质不足以担负一些专业性质的工作，例如少数工作人员是专科学历，不能很好地处理数据的精确分析的相关工作，对一些国家政策了解程度和运用能力不佳。这些都是居委会存在的问题，也严重阻碍了居委会搜集居民信息、开展便民服务，发挥自治功能。
3.社区居民参与度不高，自治程度低
社区居委会是基层群众自治组织，这个组织的主体应该是居民，居民应该发挥重要作用，但是，现实表明居民的自治意识不是很高，自治程度低。首先，居民对社区的认知度、归属感较弱。调查得到数据反映，只有64.1%的人知道自己所属具体社区，少于四分之一的居民能够正确选择，对社区的认知度很低，只是认为居委会是个办事机构，与自身没有太大关系。访谈了解到，部分居民认为社区只是居住的地方，自己与整个社区、与社区居委会、与社区居民的关系没有以前的农村社区强烈，很少有集体的社区行动。再者，居民对社区活动的参与度不高，在参与社区居委会民主选举时缺乏相应的渠道。而在本次调查了社区居民平时参加社区活动的频率，很少与从不参加的分别占了44.1%与27.6%。从调查我们了解到，有很多居民乐意参与相关活动，但是居委会的宣传存在问题，居民也缺乏相应的渠道来了解各项活动。最后，居民对社区居委会和政府的监督不够。很少有居民会对居委会或是政府的工作进行监督，一般的就是做自己的事。一方面是由于居民没有监督的意识，另一方面是由于居民本身缺乏监督的能力，不知道从哪些方面监督、怎样监督。
二、地区发展模式社区工作与社区去行政化
在实际调查中，发现恩施市的社区行政化问题突出，其具体的表现也说明行政化问题已经对社区建设的产生了一些影响，办公效率低、办公内容涉及面广导致的服务质量不高，对居民的了解和服务不够深入，这都将影响社区全面发展。利用社区社会工作，这一直接跟社区居民打交道、直接服务于居民、影响居民的专业方法，尝试从居民角度出发，探索社区去行政化的途径也变得可行。
地区发展模式社区工作是指一种社会工作的介入方法，需要居民的参与、合作，利用社区资源、解决社区问题、满足社区需求，从而增强社区凝聚力和归属感的社会工作方法，该模式强调居民的参与和合作沟通，注重居民在这过程中的公共意识培养，整合社区内松散的资源，对社区去行政化的发展起到推动作用，进一步弱化居委会的行政色彩，实现其角色归位。
“社区行政化”是指社区建设发展过程中，社区居民委员会扮演双重身份的一种表现，居委会既扮演要对街道办事处负责，执行街道办事处下发的行政任务，把社区居委会变成街道办事处的办事机关“政府派出机构”的行政性角色，又扮演着基层群众自治组织的角色。“社区去行政化”则是指通过减轻居委会的行政色彩，减少政府对社区的干预，利用社区居民自主协调、自我管理，实现人、财、物的效益最大化，让社区自治的功能得到最大限度发挥，还原社区地位。随着社会建设加快推进和社会管理创新的深入开展，通过社区治理模式的改革，改变传统的政治管理体系，减轻基层社区管理机构的行政程度。
罗斯曼认为，地区发展模式是指假定社区的变迁，可以乐观地通过当地社区居民在有关社区发展的目标决定和行动中的广泛参与来追求。那么这种模式提醒我们在介入社区进行社区工作的时候要强调民主程序、志愿合作、自我帮助、当地领袖的发展以及教育目的性等等[3]。也就是说，要调动社区居民的参与度、积极性，利用社区居民自治意识和自治行动的提升，从另一个角度解决社区行政化问题。如今居委会负担过重，其服务社区居民、处理社区事务的作用极其有限，导致社区难以正常发挥自治功能，社区去行政化能够界定政府管理和社区自治的边界，明确政府在社区建设中承担的重要角色，从而形成一个与社区发展相适应的环境，与地区发展模式社区工作相辅相成，更有利于社区居民自治发展。
三、对策建议
1.提高居民的自治意识和主人翁意识
社区是一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体，居民才是社区的主体。而社区居委会只是居民自我管理、自我教育、自我服务的群众自治性组织，它只是一个社区管理机构。基于居民主体地位，社区工作应该围绕加强居民自治意识、主人翁意识来开展，尝试提高居民的集体归属感和认同感。这可以通过以宣传、教育形式向居民传输社区理念、社区价值观，增强社区意识；以及以组织社区文娱活动活动、社区竞赛、社区集体活动的方式增强社区凝聚力，提高居民的参与意识。
2.培养社区领袖，维护社区居民利益，提高社区自治水平
在调查中作者发现，39.3%的居民认为社区公共事务应该由社区居民与社区居委会共同负责，占四个选项中的最高比例；43.4%的居民会反映情况，并认为这是自己的权利：这说明居民也认识到居民自身应该在社区建设发展中扮演一定角色。虽然居民有这样的意识，但是绝大多数的民区很少参与社区举办的活动，这一部分是由于社区本身所举办的活动少，更重要的原因是由于居民自身的参与度不高。
而社区领袖，作为社区意愿的代表，和为社区行动提供意见和方向的核心人物，他能够抓住社区整体的希望和要求的实质，能够领导居民朝着正确的方向去采取实际行动，从而满足居民需求，带动社区居民进行社区自治，实现社区发展。所以社区工作中应该基于对社区的了解，着力培养社区领袖，带动居民组织社区自治组织，更好地实现社区自治的功能。
3.成立社区志愿服务队，提高居民参与度，真正实现居民自治
社区发展模式关于个人的行动动机的假设是，个人倾向于团结、合作的，个人是愿意与他人沟通交往并参与民主讨论的。在实际调查中，“非常愿意”和“比较愿意”参与社区志愿服务队的人占78.6%，这也充分证实了这一假设。所以，在提高了居民自治意识，培养了社区领袖的基础上，还可以成立属于社区的志愿服务队。志愿服务队的工作内容可以围绕居民互助服务、社区治安管理、社区环保服务、社区政策讨论与分享等开展；工作人员的产生可以采取自愿参与、轮流值班的形式；而对于志愿服务队的工作，居委会或是社区居民可以适当地给予一些津贴补助，以维持服务队的长久。志愿服务队是由社区居民自己组成的，可以有效提高居民的参与度，提高居民自治的程度。而居民参与度的提高和自治能力的提升也是社区自治功能的体现，可以有效减轻社区行政化问题。
参考文献：
[1]庞莲花.社区自治中行政化问题的初探[J].社会科学，2007（3）.
[2]潘小娟.社区行政化问题探讨[J].国家行政学院学报，2007（1）.
[3]徐永祥，孙莹.社区工作[M].北京：高等教育出版社，2014.