2008年底以来，全球经济在持续多年的增长后，遇到了自20世纪30年代大萧条后，最严重的一次经济危机。面对国际金融危机，党中央、国务院及时实施了“保增长、扩内需、调结构”的“一揽子”反危机计划，使我国率先走出危机。目前，针对全球经济进入调整期、我国经济回升向好的基础尚不稳固的实际情况，党中央提出了以转变经济发展方式、改善民生为核心的发展战略。我区在同国家一起经历了最为困难的2009年后，在对区情进行客观、全面分析的基础上，提出了“调整与转变并举”、“富民与强区并重”的发展战略。为深入贯彻落实党中央、国务院及自治区党委、政府的战略部署和要求，本文以为改善民生和经济发展方式转变提供动力为目标，对社会事业发展的政策取向进行了研究和探讨。
一、当前社会事业发展所处的宏观环境
从国际环境看，目前世界经济虽已呈现企稳回升的态势，但由于引发危机的深层次问题尚未得到根本解决，世界经济复苏将是一个包含许多不确定因素的艰难过程。通过对危机的反思，可以预见，世界经济复苏的过程应该不会是一个原有规模和结构的简单复苏，而将是一个经济体制有所变革、经济格局有所调整，以绿色经济、低碳经济为发展方向的复苏过程。
从国内环境看，一方面国际金融危机对我国经济发展方式提出了挑战，要求我们的经济发展方式要由出口导向型为主向以扩大内需为基础转变，由粗放型增长向集约型增长转变，由主要依靠物质资源投入，向主要依靠科技进步和劳动者素质提高转变；另一方面我国发展阶段从生存型向发展型的跨越，使社会需求出现由生活必需品向耐用消费品升级和由私人产品短缺向公共产品短缺的转变。
国内、国际环境的变化对社会事业发展提出了新的要求：一是迫切要求社会事业发展为扩大消费提供动力。即通过完善社会保障体系，扩大就业，调整收入分配，提高义务教育和公共卫生及基本医疗服务水平，进一步增加城乡居民收入，减少预防性储蓄，为扩大国内消费提供动力。二是迫切要求社会事业发展为经济结构调整提供基础。即通过大力发展社会领域服务产业，形成新的经济增长点，为生产要素向第三产业集中基础和条件，促进经济结构的进一步优化。三是迫切要求社会事业发展为转变经济发展方式提供支持。即通过发展教育、卫生和文化事业，不断提高人口健康和科学文化素质，推动我国由人力资源大国向人力资本大国转变，为经济发展方式由主要依靠物质资源投入向主要依靠科技进步和人口素质提高转变奠定基础。四是迫切要求社会事业发展为社会稳定提供保障。即通过扩大就业、调整收入分配、完善社会保障、提高义务教育和公共卫生及基本医疗服务水平，以满足社会成员的基本公共需求，缓解社会矛盾，为维护社会稳定提供保障。一定程度上说，下一阶段社会事业的发展，对我们能否在较长时间内保持社会稳定，切实调整经济结构和转变经济发展方式，以及使城乡居民普遍享受改革和发展的成果，有着较为重要的影响。为此，下一阶段各级政府应把社会事业发展摆在突出位置，采取有效措施促进社会事业的持续健康发展。
二、我区社会事业领域存在的突出问题
近年来我区社会事业发展虽然取得了长足的进步，但长期受二元经济结构以及政府公共服务缺失等多种因素的影响，社会事业领域积累了错综复杂的矛盾和问题，这些问题在宏观层面和行业内部都有突出的反映。
(一)宏观层面的共性问题
一是三个不协调。首先，社会发展与经济发展不协调。“一条腿长、一条腿短”的现象还普遍存在，政府的人财物等资源，还没有很好地支持社会事业发展。其次，公共服务和产品的供给与广大群众日益增长的需求不协调。随着经济的发展，城乡居民的吃住用等私人产品短缺的矛盾已经得到了较大的缓解，城乡居民的公共服务需求快速增长，而目前我区向社会提供社会事业公共产品和服务的数量、质量与人民群众日益增长的提高自身文化和健康素质、改善生活质量的需求还有较大的差距。再其次，社会事业管理体制与社会事业发展需求不协调。政府在社会事业管理职能上的缺位、越位、错位，致使社会事业公益性、经营性界限不清，社会事业发展的活力不能有效释放。
二是三个不平衡。首先，城乡发展不平衡。由于长期以来二元结构的影响，社会事业发展的制度安排在很长时间内处于重城市、轻农村牧区的状态，农村牧区公共服务资源严重短缺，缺医少药、教育落后、文化贫瘠，城乡两地在生存环境和发展机会方面严重失衡。其次，区域不平衡。尽管社会事业公共服务网络区域间结构大致相同，但受自然、历史、思想观念、经济实力等因素的影响，区域间社会事业资源配置的水平及服务能力存在较大的差距。再其次，内部结构不平衡。从发展整体水平看，教育、卫生等服务网络较为完整，基础设施条件较好，而文化、就业及社会保障等行业还相对滞后。
(二)行业内部的突出问题
除上述共性问题外，社会事业各主要行业内部还存在着一些急需解决的突出问题。下表针对社会事业主要行业存在的突出问题，从产生的原因、需要解决的紧迫程度及承担解决责任的主体三个角度进行了梳理和分析。
三、深刻领会社会事业科学发展的内涵
通过上述对社会事业发展所处的宏观环境和我区社会事业存在突出问题的分析，可以看出，下一步我区社会事业的发展面临着双重压力，一方面要解决长期形成的历史欠账问题；另一方面还要着眼未来发展的需求，为保障社会稳定和加快经济发展方式转变创造条件。面对压力，在经过GDP增速连续8年全国第一后，我区要实现社会事业的健康发展，在改善民生方面取得新的成效，在“富民与强区并重”方面实现新的突破。首先必须在思想上切实提高对社会事业的认识，并深刻领会社会事业领域科学发展的内涵，把社会事业的发展摆到重要议事日程。
(一)要深化三个认识
一是深化对社会发展与经济发展关系的认识。经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供精神动力、智力支持和必要条件。要正确理解经济发展与社会发展相辅相成的辩证关系，既要看到我区近几年的经济发展为社会事业发展创造的有利条件，也要看到我区欠发达的基本区情还没有根本改变，发展不足仍是当前的主要矛盾，经济实力还相对较弱的实际情况，努力防止脱离经济发展的实际、片面谈社会事业发展和只追求经济总量、忽视社会事业发展两种倾向。
二是深化对社会事业发展方式的认识。与转变经济发展方式一样，社会事业发展方式也要由粗放型发展向集约型发展转变。第一，社会事业资源的配置要与运行环境相结合，要处理好需要与可能、存量与增量的关系，依据区域内的人口数量、经济发展水平、群众需求情况及管理水平和运营成本的现实条件和发展趋势，做好社会事业的资源
配置和整合。第二，保障服务要与资源共享相结合，在保证基本公共服务延伸到基层、覆盖所有社会成员的同时，要积极探索同类资源在同一区域内，跨部门、跨行业共享的有效方式。第三，政府主导要与社会参与相结合，在强化政府基本公共服务职责的同时，积极探索提供基本公共服务的有效途径，通过服务采购等多种方式，吸引社会力量参与社会事业领域公共产品和服务的生产与供给。同时，要努力克服过去社会事业发展中普遍存在的“重建设、轻管理”、“重增量、轻存量”、“重社会效益、轻经济效益”和“重形象、轻实用”等倾向。
三是深化对社会事业是重要民生事业的认识。社会事业包含众多与人民群众生活休戚相关的领域，是不容置疑的民生的重要组成部分。其中，“就业为民生之本”，是人民生存和生活的基础和根本途径；“健康为民生之保”，是人民生存、发展的基本保证；“教育为民生之基”，是强国富民的基础；“分配为民生之源”，是人民休养生息的源泉；“社保为民生之依”，保障是人民生存和发展的依托；“文化为民生之需”，是人民生存发展的精神需求。
(二)要树立三个观念
一是树立以人为本观念。社会事业发展要把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点，各项工作要有利于人的公平发展、和谐发展和全面发展。
二是树立注重公平观念。社会事业各项战略安排，要向贫困地区、弱势群体倾斜，要有利于缩小差距、体现公平。
三是树立两手抓的观念。就是要一手抓公益性社会事业，一手抓经营性社会产业；一手抓增加投入，一手抓体制改革，两手抓两手都要硬。
(三)要坚持三个原则
一是坚持保障基本的原则。要明确基本公共服务和非基本公共服务的责任主体，确保基本公共服务由政府主导、非基本公共服务由市场主导。
二是坚持城乡统筹的原则。在努力实现城乡基本公共服务均等化的同时，要特别关注进城农(牧)民工的基本公共服务需求，逐步将进城农(牧)民工纳入城镇基本公共服务范围，使社会事业发展与城市化发展相协调。
三是坚持远近结合的原则。既要着眼于当前急需解决的问题，又要着眼于长期发展需求，不仅要解决好短期矛盾，更要建立有利长期良性运行的体制机制。
四、加快我区社会事业发展的政策取向
由于当前社会事业领域存在众多问题，是多种因素相互交织、长期积累形成的，解决的责任也分布在从中央到地方不同的层面。为尽快建立起有效地引导社会事业科学发展的宏观调控机制，建议在自治区层面应侧重做好以下几个方面的政策设计和安排。
(一)综合政策取向
1 合理界定和划分各级政府发展社会事业的责任。1 994年分税制改革后，由于没有理顺各级政府公共服务的权责关系，致使基层政府的公共服务能力逐步减弱。尽管各地对财税制改革的呼声较高，但目前中央还没有明确的方案。鉴于这种情况，当前自治区可以在现行的税制基础上，本着事权与财力相适应的原则，根据各级政府的财力水平，区分不同级别、不同财力类型的政府在社会事业发展中的执行权和支付权，尽可能合理地界定和划分各级政府的社会事业发展责任。
2 建立保障公共服务的公共财政体制。在初步理顺各级政府基本公共服务权责关系的基础上，以解决公共服务和满足公共需求为目标，大力调整和优化财政支出结构，减少对一般性竞争领域的投人，进一步加大对义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、公共就业服务、保障性住房、环境保护、公共基础设施等社会公益性事业的投入。特别是增量财力要主要用于基层，加大向农村牧区、向贫困地区社会公益性事业倾斜力度，切实建立起以保障公共服务为核心内容的公共财政体制，为建设型政府向公共服务型政府转变奠定基础。
3 整合公共财力资源。受财政体制等多种因素的影响，目前我区仍存在着一方面公共财力不足，另一方面资金多头管理、效率不高的问题。为使有限的公共财力更有效地用于急需的公共服务领域，要加强公共财力资源的整合力度。第一要建立政府资金信息共享制度。除特别限定外，各政府机构应向自治区政府报告本部门所有及上级部门分配、补助的资金数量、用途及要求，自治区政府汇总后，供相关部门参考。第二要建立以规划为基础的发展资金统筹安排制度。成立自治区公共财力协调小组，整合分散在各部门的自治区本级预算内及预算外财力，在留足运转资金基础上，由公共财力协调小组依据国家及自治区规划和专项规划对不同行业的要求，统筹安排各行业发展资金，确保自治区本级资金统一集中使用，与国家相关资金形成合力，发挥资金的最大效益。
4 制定自治区基本公共服务标准。公共服务标准是引导公共服务规范化，促进基本公共服务均等化和考核各级政府履行公共服务职责的重要依据。目前国家虽然没有统筹制定国家基本公共服务标准，但在卫生、教育等行业的部分业务领域已经开始了产品和服务标准的制定工作。自治区可在目前国家已经出台的有关行业标准基础上，先行制定我区的以基本公共服务种类、范围、设施和设备及人员配备要求、经费保障要求为主要内容的基本公共服务标准，以规范和引导各级政府按照标准有效地保障基本公共服务。
5 建立以公共服务为导向的政府绩效评估体系。目前地方政府普遍存在的GDP偏好、短期政绩偏好，是财税体制、政府绩效评估体系及干部选拔任用体制多种因素导致的结果。自治区可以探索加大公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障、公共就业服务、住房保障、公共交通、生态环境保护等公共服务为主要内容在政府绩效评估体系中的分量，并使之与干部选拔任用制度有效结合，以引导地方政府改变GDP偏好和短期政绩偏好，增强发展社会事业的紧迫感和责任感。
6 制定自治区基本公共服务均等化战略。基本公共服务均等化是维护社会公平、保证发展机会均等，缩小城乡差距、区域差距、群体差距的根本途径，也是新的发展阶段的必然要求。自治区未来几年要在改善民生和在“富民与强区并重”方面取得实质性的进展和突破，应尽快着手制定自治区基本公共服务均等化战略。均等化战略可分三个阶段，第一阶段用3年左右的时间建立健全与城市基本公共服务内容相对应的农村牧区基本公共服务体系；第二阶段用2年左右的时间实现城乡基本公共服务内容和制度的对接，并切实建立起各级政府责任明确、事权与财力相适应的基本公共服务保障机制；第三阶段在前两个阶段目标实现的基础上，用3年左右的时间实现服务水平和质量的基本均衡。
7 深化户籍管理制度改革。户籍管理制度是与就业、社保、教育、卫生等社会事业密切相关的一项管理制度。要借鉴户籍改革先行地区的经验，以农(牧)民工为突破口，以中小城市为重点，尽快研究制定有利于农(牧)民工市民化、有利于人口向中小城市聚集、有利于户籍制度与土地制度联动的我区户籍管理制度改革方案，为我区人口的流动、城市化的发展和公共服务向全体社会成员的覆盖减少障碍。
8 建立自治区政府社会政策专家咨询委员会。聘请国家及自治区知名社会政策研究专家，尽快成立自治区社会政策专家咨询委员会，对自治区制定的公共服务标准、基本公共服务均等化战略等重大社会政策提出咨询意见，并加强对已出台政策实施效果的客观评价和对社会政策的独立研究，进一步促进自治区发展社会事业的科学性和有效性。
(二)专项政策取向
在设计实施好上述综合政策，为社会事业发展创造良好的外部环境的同时，针对社会事业主要行业内部存在的突出问题，近期应以以下几个方向为重点，对专项政策进行补充和完善，力求形成内容、实施效果与目标相互支持、协调一致的专项政策体系。