高中教育是义务教育和高等教育的连接点。随着义务教育的普及和高等教育的大众化，普通高中的教育公平也越来越受到关注。但在普通高中的发展中，教育资源的配置不公已成为高中教育发展的“瓶颈”。
本文就高中教育资源的公平配置，提出政策建议，供教育行政部门决策参考。
确立高中教育有限均衡发展的指导思想，实现底线均衡
教育均衡发展是对当前我国基础教育发展的共同认识，但不能忽视，均衡发展主要是针对义务教育的。高中教育是基础教育，具有一定的公益性，并且现阶段正日益普及，因此，高中教育在总体上应朝着均衡发展的目标迈进。均衡发展是一个长期、动态、历史的过程，是一个由低位均衡向高位均衡发展的过程。考虑到现阶段我国高中教育发展的实际，只能追求有限的均衡发展，实现底线均衡。
所谓有限均衡，是相对于完全均衡而言的，主要包括均衡发展水平的有限、均衡范围的有限和均衡结果的有限。
第一，均衡发展水平的有限。有研究者将教育均衡发展分为四个阶段：第一阶段为低水平的均衡，目标是追求教育机会的均等；第二个阶段为初级的均衡阶段，目标是追求教育资源的合理均衡配置；第三阶段是高级的均衡阶段，目标是追求学校教育发展的均衡，即教育质量的均等；第四阶段为高水平的均衡阶段，目标是实现教育现代化的理想，促进学生的个性化发展。
目前，我国义务教育正从第二阶段走向第三阶段，根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》），“到2020年，全面提高普及水平，全面提高教育质量，基本实现区域内均衡发展，确保适龄儿童少年接受良好义务教育”。但就高中教育而言，《教育规划纲要》提出：“到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求。”也就是说，高中教育目前的努力方向还处于初级均衡阶段，即处于通过教育资源的公平配置，努力实现教育过程资源的均等，以达到“加快普及高中阶段教育”的目标。
第二，均衡范围的有限。义务教育的均衡是全面的，东部与西部、发达地区与欠发达地区都应该统一配置义务教育资源，但高中教育不能如同义务教育一样，通过国家调控实现全国范围内区域之间的均衡发展，它应在国家的调控下，在保持省级区域间适度差距的基础上，实现省、市区域之内的均衡发展，其重点是推进省级区域内均衡发展，加大省级政府对区域内高中教育的统筹，缩小省内各地区，尤其是一个地区内学校之间的差距。
第三，在结果上，达到底线均衡的要求。在国家层面上，高中教育允许各地有所差异，但这种差异不是无限的，而是适度的。适度的差异，要有一个保底的限制，在底线之上的差异是允许的。因此，对于高中的经费投入、办学条件、教育质量等，国家应该有一个明确的底线规定作为办学基准，所有的高中必须达到这个基准。在这样一个合格的基准层面上，去实现高中教育发展的底线均衡。
学前教育的普及和义务教育的公平，是高中教育公平的基础
教育具有连续性，我们关注高中教育公平，但不能把教育系统“拦腰切断”，它必须关注高中前的教育，并致力于实现高中前教育的公平，这是高中教育公平的起点，也是其公平发展的前提和基础。
美国学者布鲁姆研究认为，中等教育结束前用传统的智力测验所测出的成绩，其差别一半以上在6岁时就形成了。所以他认为，消除高中教育的不公平，要发挥学前教育机构的作用，主张改善学前教育机构。学前教育是教育体系的起点，学前教育的公平是人生起点的公平，没有起点的公平，就不可能有公平的“参天大树”，不可能实现后续任何一级的公平。我们要把学前教育公平，提升到人生起点公平和教育起点公平的高度，普及学前教育，保证每个儿童在人生起跑线上接受国家提供的平等教育。
高中教育直接承继义务教育，义务教育的结果是高中教育公平的起点，所以实现高中教育公平，就必须打好义务教育公平的坚实基础。近年来，国家非常关注义务教育均衡发展。2005年，教育部相继发布了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》和《进一步推进义务教育均衡发展的指导意见》；2006年国家又重新修订了《中华人民共和国义务教育法》，把义务教育公平作为基础教育的“重中之重”，城乡免费义务教育政策全面落实，公共教育资源向贫困地区、农村地区、西部地区倾斜，解决农民工子女入学问题，进一步完善国家助学制度等，都有力地推动了义务教育的均衡发展。有学者研究表明，反映教育差距的基尼系数，近年来逐年下降，从1993年的0.318下降到2003年的0.244。这说明义务教育发展的差距日趋减小，为实现高中教育公平发展奠定了良好的基础。
强化省级政府在高中教育投入中的责任，确保高中教育的公共投入
由于基础教育实行“地方负责，分级管理”的体制，高中教育的投资主体在地方政府。由于义务教育属于基础教育的“重中之重”，地方有限的财力首先要保证义务教育的免费实施，使得政府对高中教育的投入严重不足。在一些贫困县，政府甚至无力给高中教育任何的经费投入，造成高中特别是农村高中负债现象严重。同时，在部分没有足够的财力支持高中教育的贫困地区，政府鼓励发展民办高中。高中教育发展的实践已经证明，政府教育投入的缺位，严重影响了高中教育公平。高中教育必须以政府为主导，做到以公共财政投入为主，以公立学校为主。
高中教育的公共性，决定了政府是资源配置的主体。从生均预算内公用经费来看，2008年小学、高中、普通高等学校生均预算内公用经费比例为1∶1.13∶5.25。而根据国际经验，国家财政性教育经费占各级教育投入的比例，初等教育为45%，中等教育为42%，高等教育为13%。显然，我国高等教育生均公用经费比例过高，致使高中投入的比例降低，政府对高中教育的投入严重不足。在我们的调查中，有的贫困县根本没有高中生均公用经费投入，政府鼓励高中收费（主要是择校费）。高中教育资源配置以政府为主，就必须提高其在教育经费分配中的比例，增加高中教育公共财政的投入。
按照现有的管理体制，基础教育的投入责任主要由地方政府承担。而在财政收入上，中央财政强于省级财政，省级财政强于地市级财政，地市财政强于县级财政。地方政府的财权与事权不相称，是导致基础教育资源配置不公平、不均衡的重要原因。目前高中“以县为主”的投入体制，不利于区域内教育均衡发展，所以，应将“以县为主”的教育经费投入体制向“以省为主”推进。实行“以省为主”的高中教育经费投入体制后，省级财政拥有更雄厚的经济实力，可以更好地把握全省教育发展中的区域差距、城乡差距，适时合理地分配各项教育经费，从而有利于统筹城乡教育均衡发展、统筹区域教育均衡发展。
取消对重点中学和示范性高中“重点保证、优势扶持”的政策取向，平等配置公共教育资源
有限的高中教育资源如何配置？过去的思路是追求效率，办好重点中学。1978年，邓小平同志在全国教育工作会议上的讲话中提出：“为了加速造就人才和带动整个教育水平的提高，必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设，尽快提高它们的教学水平和教育质量。”之后，教育部在全国确立了4000多所重点中学。1980年教育部颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》，《决定》除了明确重点中学的任务和要求外，还特别提到重点中学的资源配置方法：“今后增加的中学教育经费，在统筹安排下，要保证重点中学的需要。重点中学的经费由省、市、自治区制订标准，各地要按标准拨给学校。基建投资、教学设备费由省、市、自治区教育厅（局）统一掌握，戴帽下达。”在重点中学与一般中学的关系上，“要努力做到确保重点，兼顾一般”。20世纪90年代后，不再提“重点高中”而改为“示范性普通高中”。1995年国家教委发出了《关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》。按照示范性高中的评估验收标准，原先的国家重点高中，自然能够通过示范性高中验收，理所当然地成为国家示范性高中。如此看来，示范性高中延续的依然是重点中学的发展思路。在这一发展过程中，形成的是“重点保证、优势扶持”的政策取向，对示范性高中优先投入、优先发展。
历史地看，重点高中政策对于集中优质教育资源、培养社会急需的人才，起到了应有的作用，但这种精英化教育的思路，在高中教育大众化和普及化的阶段，越来越显示出它极大的不公平性。所以，今天必须取消对重点高中和示范性高中的优惠政策，包括资源分配的优先权以及招生中的某些特权等。
公平分配公共教育资源，要做到：第一，公共教育资源的分配要平等地对待所有的公办高中，包括教育经费、设施设备、师资力量等要实现基准上的统一，不再按照学校重点与非重点区别对待，更不能偏向“重点学校”。第二，对所有的学校包括公办高中和民办高中的学生，都拨付给数量相等的生均教育经费。第三，对薄弱学校实施补偿。鉴于此前重点高中制度致使很多学校成为薄弱学校，对薄弱学校而言，只采取平等的手段不能达到公平的结果，为此，必须采取措施，有效保证弱势学校利益的最大化。
建立高中教育的基准，推进合格性学校评估，重点扶持基准以下的不合格学校
高中教育追求一种有限的均衡发展，追求实现底线均衡。底线均衡就是要确立高中教育的办学底线，作为高中教育的办学基准。政府要保证实现基本办学标准的统一，保证所有学校的生均经费、人员、校舍、图书等基本办学条件，保证高中教育的基本质量，满足每个受教育者的基本教育需求。
国家的办学基准是对高中的最低要求，而不像示范性高中是对高中的最高要求。在公平的视野下，需要转换思路，不是以高标准做“顶线评估”，给示范性高中“锦上添花”，而是要以高中的办学基准做“底线评估”，推进高中合格性建设，努力改造基准以下的不合格学校，使之达到基准的要求。通过合格性学校评估，推进高中标准化建设，既提升了高中教育的整体办学水平，又从源头上缩小了高中之间的差距。
合格性高中，不是降低高中质量的要求。因为在教育资源与教育质量之间，并不是一个无限的正比关系。有研究已经表明，在教育资源缺乏的时候，弥补教育资源会带来教育质量的提高；但当教育资源能够保证基本办学条件后，此时教育资源的增加不会必然带来教育质量的提高。所以，在资源的合格性标准以上，教育资源的无限增多，往往是一种奢侈浪费，不是一种有效的配置。
实行区域内教师和课程资源共享，推进区域内的教育均衡发展
近年来，我国高中专任教师的学历合格率不断提高，2009年已达到91.55%，有的省市更高。单从教师的合格学历来看，区域之间、学校之间的差异并不大，差异大的主要是优秀教师。高中的特级教师和学科带头人都集中在重点中学、示范性高中，并且层层上移：农村的优秀教师调到县城、小城市的调到大城市、普通学校的调到重点中学，最后大量的优秀教师都集中在城市和重点中学，农村和普通学校优秀教师进不来、留不住。
教师资源的不均衡是影响教育公平的最重要因素。在教师资源上，我们不能只满足于教师学历的合格，一方面要通过各种途径培养教师，提升他们的质量；另一方面，对优秀教师和他们的教学资源实行共享制度。比如，探索和建立教师轮换制度和优秀教师共享制度。对于一般教师，在本学区内要定期实行轮换；对于特级教师、学科带头人和教学名师，要实行资源共享。他们除了在聘任的学校任教外，每学期还必须承担本学区其他学校一定学时的教学工作，使优秀教师能够服务于学区内每一所学校。也可以尝试探索优秀教师由教育局统一管理，统一安排其教学工作的制度；还可以尝试充分利用网络信息技术，实现区域内优质课程与教学资源的共享。
确保合格质量的基础上，提倡高中特色化发展和学生个性化“择校”
《教育规划纲要》提出，要“全面提高普通高中学生综合素质”，“推动普通高中多样化发展”。在保证学生综合素质全面提高的基础上，高中必须凸显特色，办出多种类型。除了目前的普通高中和职业高中外，还可以针对不同的人群做出区分。学生的自然禀赋和后天志趣各异，要有多种类型的高中，满足不同学生的发展需要。政府对高中教育不能管得过死，除了要求高中教育达到一个合格性质量基准外，要赋予高中更多的自主发展权，只有这样，才可能使学校有自主发展的空间。每所学校都需要突出个性，走多样化、特色化的发展之路。一个人享受什么样的教育服务，由他自己去选择，选择真正适合他的个性化教育，才是最公平的教育。
高中教育作为高等教育的衔接口，还负有为高等学校选拔人才的任务，特别要为“拔尖人才”的培养打好基础。高中教育如何有利于“拔尖人才”的成长？这就要求在基准公平的基础上，使一部分高中切实成为适合拔尖人才成长的高质量学校，对成绩优秀的学生施以更好的教育。教育公平不在于最后结果的平均或同一，而在于过程中规则的平等与同一。正如有学者所说，“只要个体具有获得某种教育的平等机会，教育结果的不平等在道德上是允许的”。
建立以才能为核心的公平竞争机制，杜绝“权、钱、学”交易
教育面对的是人，教育的目的在于发展人。个体发展的差异，是教育的依据。高中教育公平的差异性，只能反映才能的差异，根据每个学生的才能分配教育资源，使他们得其应得，这才是公平的教育。“公平在机会与才能成比例时才能得到最充分的体现”。不同的人接受教育的多少和性质存在差异，但只要遵循“持有正义”，其教育机会和教育资源的获得完全依据才能高低而确定，这种差异本身就是公平的。
高中教育存在着阶层差异，如果这种差异是由个体发展导致的，则无可非议；如果是通过权力、金钱等作为交换条件而获得的高中教育机会，则是不公平的。有学者曾对高中入学机会进行过研究，结果表明，各类高中合计约有1/5的学生通过交赞助费和择校费进入高中，在不同类型学校中，城市重点中学的择校生比例最高，为25.2%。此外，还有6.5%的学生动用了社会关系。我们对江南某市400名高中生入学途径的调查也表明，重点高中有22.22％的学生是通过交择校费进来的，10％是通过父母的关系进来的。一些重点中学以办“分校”、“联合办学”和“名校带民校”为名，大量招收高收费生；有的地方甚至规定，重点中学招收高额收费生的比例可达40~50%。这种“权学交易”、“钱学交易”正是老百姓最为痛恨的教育不公。所以，治理高中教育不公平，必须坚决取消公办高中的择校生，做到“公办不择校，择校找民办”。同时，也必须坚决清理“名校办民校”、“校中校”等各类假民办。
建立普通高中收费与贫困生资助相结合的制度
如果把产品按性质分为纯公共产品和纯私人产品的话，高中教育是介于两者之间的“准公共产品”。随着高中教育的普及，它越来越靠近公共产品的一端，更多地具有公共产品的属性，因此高中教育要以政府承担为主。
高中教育作为一种消费品，与其他消费品不同，它不能完全遵循“有钱就能消费、没钱就不能消费”的私人产品消费原则。教育作为一种促进个体发展的社会活动，个体才能的发展是分配教育资源的主要依据。也就是说，以才能分配教育资源是第一原则，付费只是第二原则，当二者发生冲突时，第二原则必须服从第一原则。这就杜绝了“以钱买学”的“钱学交易”，也避免了因贫困而失学现象的发生。
对于贫困学生的资助，以前主要对象是中等职业教育和高等教育，国家对贫困生的资助恰恰缺少普通高中教育。其实，普通高中贫困生的数量比高等教育的面还要大，还要多，是否能够给他们资助，关系到他们能否完成高中教育，更关系到高中教育的普及。令人欣喜的是，国家已经注意到这种情况。不久前，教育部、财政部共同发布了《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，从2010年秋季学期起，中央与地方共同设立国家助学金，用于资助普通高中在校生中的家庭经济困难学生，资助面约占全国普通高中在校生总数的20%。
根据两部委意见，我国将按照“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则，建立以政府为主导，国家助学金为主体，学校减免学费等为补充，社会力量积极参与的普通高中家庭经济困难学生资助政策体系，从制度上基本解决普通高中家庭经济困难学生的就学问题。
这个制度显示了国家对于普及高中教育的决心。但在制度的落实中，仍有一些问题值得我们注意，如地方经费的筹集，尤其是贫困地区经费的筹集；监督约束机制的细节完善，等等。只有解决好这些问题，才能使资助贫困高中生的制度关怀不落空。
（本文为教育部人文社会科学项目“高中教育公平与教育资源配置研究”（07JA880044）终结性成果的一部分）（责任编辑李帆）