[关键词] 村民自治;发展原则;发展趋势;基层民主政治
[摘 要] 以群众自治、直接民主、普遍平等、基层自主为主要原则和重要特征的村民自治,是中国农民创造的一项中国特色社会主义基层民主制度,是对社会主义自治的创新与发展。基于村民自治的精神实质,村民自治的发展需要贯彻社会主义民主自治原则、民众认同原则、绩效原则等。由农村经济社会发展、国家治理体制的变革和政治制度创新等多种因素决定,民主化、制度化将构成未来村民自治发展的重要趋势。
[中图分类号] D614[文献标识码] A[文章编号] 02572826(2010)01002008
村民自治是一项中国特色社会主义基层民主制度。20多年来,在政府的积极推动下,这项制度在实施中取得了显著成效。但是,作为一项空前的民主政治实验,村民自治在发展过程中受到了具体复杂的乡村治理环境的影响,面临着一系列新的挑战和问题,急切要求相关学者深入研究村民自治的发展问题,为促进村民自治的改革和发展提供理论支持。
一、村民自治:中国特色的现代乡村治理制度
众所周知,国家是由不同的社会群体和地域构成的。当今中国依然是一个农村人口占多数的国家,因而乡村治理的现代性发展是中国社会现代化和国家治理转型的重要方面。村庄作为中国农村社会的最基层组织,在中国社会现代化过程中势必需要改善治理,走向良政。这是现代乡村治理发展的根本目标。
要达到乡村治理的良政目标,实现乡村政治的现代化,必须借助于特定时期乡村治理体制的选择与建构。根据现代政治发展的要求,结合中国农村经济社会发展的具体实际,早在20世纪80年代初,随着家庭承包经营制的实施和人民公社体制的解体,党和国家就及时地选择了村民自治作为现代中国的村庄治理体制,并做出了具体的制度建构。经过20多年的发展和完善,村民自治制度已经深深扎根在中国农村大地。
村民自治制度是由中国农民创造的农村基层群众自治制度,也是国家选择、政府积极推动的现代乡村治理制度。党的十七大强调:“要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”[1](P28)首次将基层群众自治制度纳入了中国特色社会主义政治制度的范畴。基层群众自治制度定位的进一步明确,意味着现代乡村治理的发展将主要表现为村民自治的发展和完善。
从一定意义上分析,村民自治是一种大众民主型村庄治理制度,这一制度的推行实现了中国农村基层治理体制的创造性转换。“以群众自治、直接民主、普遍平等、基层自主为主要原则和重要特征的农村基层群众自治制度,让农民群众直接参与农村基层公共事务的决策和管理,体现着基层直接民主和大众民主原则,成为合乎主导意识形态和国家民主化要求的理想治理模式。”[2]村民自治制度让农民群众自己依法管理自己的事情,国家只负责办理农民无法自己办理或应当由国家办理的事务,从而可以较好地调动国家与农村社会两个方面的积极性。一方面,村民自治坚持了人民民主这一社会主义基本原则;另一方面,村民自治赋予了新时期农村基层治理丰富的中国特色。在发展中逐渐成为了现阶段中国最富特色、最有成效的基层群众自治制度。
事实上,自治作为一种政治形式,早已为马克思等革命导师所关注。在《法兰西内战》一文中,马克思总结巴黎公社经验后指出:“公社的存在本身自然而然会带来地方自治,但这种地方自治已经不是用来牵制现在已被取代的国家政权的东西了。”[3](P58)换句话说,在无产阶级夺取国家政权以后,要通过自治自己管理自己,防止一部分人由社会公仆蜕变为特权阶层。在马克思看来,作为自己管理自己事务的自治,是不同于国家统治的管理方式。在阶级对抗的社会里,自治与国家政权相对立,而在无产阶级夺取政权以后,自治不再与国家政权相对立。它作为社会参与和制约国家的一种形式,自然会保留下来,以防止一部分人由社会公仆蜕变为社会主人。列宁也曾指出,取得胜利后的社会主义必将实现充分的民主,新国家将实行民主集中制。但民主集中制不仅不排斥地方自治和区域自治,相反它既要求地方自治,也要求区域自治。在《苏维埃政权当前的任务》的初稿中,他强调:“实际上,民主集中制不但丝毫不排斥自治,反而以必须实行自治为前提。”[4](P139)中国共产党在领导社会主义建设的过程中,将社会主义自治理论同中国具体实际相结合,创造了民族区域自治、基层群众自治等社会主义自治制度,实现了社会主义自治理论的中国化、当代化。
20世纪80年代初,当农民群众首创的村民自治一出现时,立即得到了党和国家领导人的充分肯定,并将其制度化,使之成为农村基层治理的有效方式。村民自治不仅遵循了马克思主义经典作家的社会主义自治理论,特别是强调通过自治实现社会参与,发展社会主义民主的重要思想。更重要的是,村民自治实现了社会主义自治的创新和发展。
村民自治强调中国农村基层自治的主体不是地方,而是村民群众。这意味着村民自治属于人民群众自治的范畴,与马克思、列宁等所说的地方自治存在着重大区别。在村民自治制度中,代表村民执掌自治权力的是依法办理村庄公共事务的村民自治组织。其本身不是政权机关,也不同于党组织,只行使单一的社会自治职能。村民自治组织是一种特殊的自治性社会组织,是村民群众行使民主权利,实现自我管理、自我教育、自我服务的组织依托。它根据村民群众意愿,自主决定和管理本村事务,不受外界干预。虽然村民自治组织在政府的指导下开展治村活动,但不是政府的附属机构,与乡镇政府不是领导与被领导的关系,政府不得干预村民自治组织的内部事务。虽然村民自治组织在农村基层党组织的领导下工作,但农村基层党组织不得包办村民自治组织的内部工作。
村民自治强调由村民群众根据国家法律自主管理本村范围内的事务。将村民自治的范围限定于村,即与农村居民生活联系十分密切的基层社区单位。其管理内容是与自治单位人民群众利益直接相关的村务,而不包括政务——国家政令法规和政策。但是,村民自治不主张在农村管理中实行完全的直接民主,不排斥国家对农村的行政管理,而是与乡镇行政管理有机结合,形成了当代中国农村基层治理的“乡政村治”格局。在乡镇建立国家政权,对农村实行行政管理;在村庄建立村民自治组织,实行村民自治,自我管理村庄事务。“乡政”与“村治”以多种形式和途径展开互动,构成为一种具有显著的时代特点和中国特色的政治形式。
二、村民自治发展的主要原则
从一定意义上说,坚持和完善村民自治将是现代中国乡村治理发展的根本原则。任何围绕现代乡村治理制度的改革和建设措施,都不能背离村民自治的精神。基于村民自治的精神实质,村民自治的发展需要贯彻三个重要原则。
(一)社会主义民主自治原则
长期以来,中国共产党人始终把民主作为自身的追求目标,特别是党的十一届三中全会以来,民主化的价值取向逐渐在中国占据了主导意识形态的位置。毫无疑问,随着社会的多元化发展,人们对民主政治的理解出现了种种分歧,并逐渐赋予民主以多种含义。但是,就其本义而言,民主就是“人民的权力,或人民共同行使权力共同治理国家。”[5](P14)中国共产党人正是在这个意义上把民主理解为人民的统治,一再强调社会主义国家本质上是人民当家作主的国家。从某种意义上说,村民自治就是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的中国特色社会主义民主政治在农村基层社会的具体体现。因此,发展村民自治,首先要求坚持社会主义民主自治原则。
一要坚持和完善党的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义民主政治具有决定性意义的特点。村民自治的发展是社会主义民主政治发展的重要部分,决不能离开中国共产党的领导。在一个农村人口占多数的发展中大国,特别是在“三农”问题异常突出、复杂的重要时期,农民利益的广泛性和实现农民利益的复杂性、艰巨性,必然要求有一个代表最广大人民根本利益的坚强政治核心,领导广大农民群众掌握好自己的权力,正确处理各种社会矛盾,协调各种利益关系,整合各种阶层和群体的力量,把广大农民团结起来,建设好自己的家园。当然,为能在村民自治发展中更好地坚持党的领导,需要我们党与时俱进、开拓创新,随着农村经济社会发展以及村民自治的推进,不断改革和完善党的领导方式。
二要坚持和完善直接民主。村民自治的发展包含着丰富的内容,其核心和精髓是村民的直接民主。实行直接民主,由村民群众自己依法管理自己的事务,是村民自治和现代乡村治理的核心价值。坚持和完善村民的直接民主,既是村民自治发展的基本内容,也是推进社会主义基层民主的根本动力。
现代乡村治理中的直接民主,就是指由村民群众直接决定和管理农村基层公共事务,行使当家作主的民主权利。[6](P225)相关国家法律和制度所规定的直接民主权利主要包括:(1)村民直接参与村庄领导人和民意代表的民主选举;(2)村民直接参与村庄公共事务的民主决策和管理;(3)村民直接参与村庄公共事务管理活动和村庄领导人的民主监督。这些法律规定明确了村民自治的发展方向。
三要坚持和完善基层群众自治。人民当家作主是中国特色社会主义民主政治的本质特点。村民自治的发展非但不应当脱离社会主义民主的轨道,而且必须把人民当家作主作为出发点和归宿。
首先,村民自治是一种人民群众自治形式,即由农村人民群众依法办理自己的事情。这种群众自治显然是人民当家作主原则在当代中国农村基层社会的具体实现形式。针对村民自治的群众自治性质,中央和地方的法律和制度都做出了一系列明确规定。主要体现为:(1)村民自治的主体是本村的村民群众。村民自治制度将治理主体限定在本村范围的村民群众,反映了中国农村居民的地域性特点。(2)村民自治的性质是由村民群众依法办理群众自己的事情。[7](P64-65)
其次,村民自治是一种基层自主制度,即农民群众自主管理农村基层公共事务,行使当家作主权利。同时,自主开展基层群众的自我教育,自主提供基层社会的公共服务。基层自主的内容大致有:(1)村民自治的范围是农村基层的村。村民自治所办理的事务是本村的公共事务,村庄之外的事务,即使是涉及广大村民群众利益的,也不属于村民群众自治的范围。(2)村庄社会管理、教育和服务的自主性。村民群众自主管理村务,拥有自主选择村干部的自由和自主管理村庄公共事务的权力。同时,村庄社会和村民群众要担当自我教育、自我服务的职责。
四要坚持和完善依制治村。民主与法治相依存,依法治国是中国特色社会主义民主政治的重要内容。党和国家领导人在总结国内外社会主义建设经验的基础上,一再强调在中国特色社会主义现代化建设过程中,必须逐步实现民主的制度化、法律化。党的十五大更明确地提出了依法治国的方略和建设社会主义法治国家的重要任务。
实行依法治国,就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,保证国家各项工作都依法进行,逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。[8](P244)依法治国在村民自治中具体表现为依制治村,即村庄公共权力执掌者依据国家法律和政策,以及村民群众集体讨论制定的规章制度开展治理活动;相应地,村民群众也依照法律和制度的规定参与村庄公共事务的决策管理和基层政治生活。只有将乡村治理逐渐导向制度化轨道,才能保证农村经济社会的有序运行;只有在制度保障下,才能实现农村各项工作的协调一致,建构起和谐的农村社会。
(二)民众认同原则
法国思想家卢梭指出:“人民拥有的公意(general will)是政治合法性的唯一基础,是当权者应当忠于的最终价值,谁没有公意,谁就是非法的统治者,反过来,谁掌握了公意,谁就可以成为合法的统治者。”[9](P61)卢梭提出的人民主权学说为现代民主国家奠定了合法性基础。在人民主权背景下,民众的认同是政治统治合法性的基础。统治者要长久地维持自己的统治地位,需要把强力转化为权利,把被统治者的服从变成义务。“强力并不构成权利,而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”[10](P14)
根据马克思、恩格斯的设想,进入未来共产主义社会后,矗立在社会之上的国家权力将逐渐消失,人民将自主地管理社会事务。然而,在实践中,共产主义革命首先是在一些相对落后的国家中率先突破,这些国家在进入共产主义社会第一阶段后,仍然需要保留国家。中国是一个有着悠久专制传统的大国,经济文化相对落后,无产阶级夺取政权后,必然经过一个独特的社会主义初级阶段。在社会主义初级阶段,不仅需要国家发挥其治理功能,而且当家作主的人民只能主要通过其代表间接管理国家和社会。人民群众根据法律规定自主管理公共事务的民主自治权力,也只有随着社会主义民主建设的推进而逐步扩大。
应当承认,在中国传统的乡土社会中,早已存在着一些自我管理村庄公共事务的自治权。但是,“这种自治权实际为乡村社会上层人士的士绅所把持,与专制性的国家权力处于同构状态,具有专制主义色彩。”中华人民共和国的成立,标志着新民主主义革命的胜利,中国农民由此成为国家的主人,享有当家作主的权力。其重要表现之一就是农民自主地管理基层公共事务,行使自治权。“这种自治权建立在人民享有平等政治权利的基础上,与人民共和国的国家权力同构,因而属于民主自治范畴。”[11](P417-418)
建国初期,党和政府领导和支持农民群众当家作主,自主管理村庄公共事务,社会主义性质的农村基层民主自治因此得以产生。但是,在这一时期,社会主义农村基层民主自治的作为还相当有限,而且没有制度化。在随后的人民公社运动中,国家建构了一种高度集权的乡村治理体制。受其影响,农村基层民主自治权力不仅没有扩大,反而大为萎缩。只有随着20世纪80年代以来村民自治制度的推行,社会主义农村基层民主自治才得以逐步形成和发展,并走向制度化。
从某种意义上说,村民自治制度的推行,真正确立了村民群众在中国农村基层政治生活中的“主权”地位,村民因此成为真正意义上的村庄治理和村务管理的主体。在农村基层社会群众自治的制度环境下,村民的公意和民众的认同构成为村庄治理的合法性基础。因此,在村民自治的发展中,势必要求坚持民众认同原则,逐渐完善民众认同机制,提高乡村治理的合法性。在当前的村民自治发展中,民众认同原则应当在村庄领袖和民意代表的产生、村庄公共事务的决策与管理、村庄公共管理活动的监督等方面逐渐得到充分体现,借助于制度创新,有序地推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的进程。在此基础上,进一步推进民众认同的农村基层社会自我教育和自我服务。
(三)绩效原则
治理绩效主要是指“通过人为的治理活动对环境的改变和改善”。[12](P88)一般来说,乡村治理总是依靠一定的制度设计和安排,旨在有效地完成其设定的各项治理任务,提升乡村的发展能力。村民自治的发展是一种具有进步取向的社会制度变迁过程,必须遵循绩效原则。村民自治的发展必须有利于促进治理绩效的提升。凡有损治理绩效的做法,都应当被排除在村民自治发展过程之外。
问题在于,在当今中国农村治理中,应当依据什么标准来评价乡村治理的绩效?换句话说,提出怎样的乡村治理绩效分析指标,用以衡量村民自治的运行状况和发展水平。
从根本上说,村民自治作为现代中国乡村治理的表现形式,期望以善治和良政实现公共利益的最大化,造就乡村社会和谐与可持续发展的能力。村民自治制度的建构与运行,在很大程度上是要克服人民公社制度中存在的治理绩效不佳的缺陷,提高村民群众的自我管理、自我教育和自我服务能力。通过“三个自我”达致善治和良政的目标。
根据建设社会主义新农村和社会主义和谐社会的目标和要求,结合当代中国农村社会的各种现实因素,我们认为,和谐与发展应当设定为村民自治发展的总体性的绩效目标。具体地说,村民自治发展的绩效目标主要表现为:
一是促进农村社会和谐。和谐社会是社会的各种要素和关系相互融洽的状态。这是一个内涵相当丰富的概念,涉及人与人、人与社会、公民与政府、人与自然等多重关系,涵盖了人们的经济生活、政治生活、文化生活和社会生活等。在不同的社会历史条件下,和谐社会的基本要素和评判标准也各不相同。如若从政治发展的视角去理解和谐社会,那么和谐社会是资源兼容共生、结构合理、行为规范、制度健全、运行有序的社会。党中央提出的社会主义和谐社会,主要包括民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处等六个基本方面。
总之,农村社会和谐是村民自治追求的根本目标之一,它综合地反映了乡村治理存在的意义与价值。从根本上说,村民自治的改革与发展都必须为构建农村和谐社会服务,有利于促进农村社会的和谐。
二是促进农村社会的科学发展。党的十六届三中全会明确提出了以人为本,全面、协调、可持续及其统筹兼顾的科学发展观,逐渐成为统领我国经济社会发展全局的重要思想。党的十七大更进一步地明确指出:“科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾。”[1](P15)科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的重要思想的继承和发展,是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中表现,是我国经济社会发展的重要指导方针,是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。
发展的世界是由自然、人、社会所构成的有机整体,是通过人与自然,人与社会的双重对象化活动而实现由低级到高级的历史演进,在这一过程中人是发展的主体,起着主导的作用。发展首先必须坚持以人为本,但同时又必须充分考虑到发展在要素结构上的全面性,发展在空间结构上的协调性和时间进程上的可持续性,统筹兼顾发展的各个方面。
“科学发展观,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出来的。”[1](P13)村民自治的改革与发展必须以科学发展观为指导,坚持和贯彻科学发展的原则,促进农村社会的科学发展。
依据上述村民自治发展的原则,大致可以确定评价村民自治发展的“三个是否”标准:是否符合社会主义民主自治的发展方向、是否得到广大农民群众的认同和拥护、是否有利于农村社会的和谐与发展。
三、村民自治发展的重要趋势
村民自治总是在特定的环境中运作,并受环境影响,随着环境的变化而变化。宏观地说,村民自治的发展与其所处的环境存在着密切关联,势必要受农村经济社会发展、国家治理体制的变革和政治制度创新等因素的影响。在多种因素共同作用下,在今后一个时期,村民自治的发展将呈现以下重要趋势:
(一)民主化
从一定意义上说,当代中国的村民自治发展是一个朝着国家政治民主化理想目标不断演进的过程。尽管由于受一系列条件和环境因素的影响,一时尚难以达到制度安排所要求的群众自治理想状态,但是建设中国特色社会主义民主的政治改革和发展目标,决定着村民自治的发展势必呈现出民主化趋势。
村民自治的民主化具体体现在选举、决策、管理、监督等环节上,主要是村民参与选举、决策、管理和监督等的广度和深度及自由表达程度。根据村民参与的广度和深度,村民自治的发展将朝着民主化目标经历三个基本阶段。
(1)干部支配村庄治理阶段。在这一阶段,“村干部在村庄权力体系中居于垄断地位,并控制着村民自治的实际运作过程,普通村民甚至村庄中的头面人物对村庄公共权力运作过程的参与和影响度极低。”[13]这一阶段是村民自治或村治民主化的初始阶段,是中国农村基层治理模式由以行政统摄为特征的人民公社全能型治理向以群众自治、直接民主、普遍平等、基层自主为主要特征的村民自治转变的过渡时期。
在这一阶段,国家已在政治上把村一级基层治理权下放给村民群众,实行村民自治制度。然而,由于受历史惯性和种种环境因素的作用,无论村干部还是其他村民都依然在很大程度上遵循传统的思维和行为定势:村干部一方习惯于行政式命令和家长式管理,缺乏群众自治的新观念和民主管理的作风;村民群众一方则习惯地听从干部的指挥,缺乏自主性和公共参与意识。在村民自治实际运作过程中,村干部基本上支配着村庄的公共权力资源,调控着整个村庄公共权力的运作过程,村民群众尚处在对公共权力和公共参与的冷漠状态,除直接参与村级民主选举外,几乎没有其他自我管理村务的民主权利。如此,村民自治在这一阶段实质只是由占村民人口极少数的特殊村民群体——村干部的治理,其民主也只是一种选举参与型民主。
(2)精英主导村庄治理阶段。20世纪80年代以来,伴随着中国农村改革和经济社会的迅速发展,均质性的传统农民开始急剧分化,一批具有较高民主意识、公共理性和参与能力的现代农村精英在农村迅速崛起。对于现代农村精英,人们有不同的理解。本文依据是否担任村庄干部、直接执掌村庄公共权力,把当前农村经济社会发展中崛起的现代农村精英大致分为两类:村干部、非干部精英。现代农村精英特别是私营企业主等非干部精英群体的迅速崛起,对乡村治理运作过程产生了深刻影响,促使中国农村的村民自治由干部支配转向精英主导。
在精英主导村庄治理阶段,村干部和非干部精英两个村民群体在村庄公共权力体系中居于主导地位,村民自治在村干部的主导和非干部精英的广泛参与下运作,但普通村民对公共权力系统的参与和影响度仍然很低。其最主要的特点是,掌握优势社会资源的现代农村精英(村干部和非干部精英)与村庄公共权力形成密切或较密切的关系,成为影响村民自治运作过程的最直接力量。从一定意义上说,这是村民自治或村治民主化的发展阶段,是村民自治在农村社会分化背景下运作的一种实现形式,是当前中国特别是较发达的东部地区农村较普遍选择的村庄治理模式。
在这一阶段,非干部精英群体已能广泛而深入地参与村庄公共生活,制约村干部的治村行为,影响村庄公共权力的运作过程,有力地推动村民自治的民主化进程。但是,普通村民群众离村庄公共权力较远。一方面,由于公共意识中的超强政治化色彩淡化,政治动员的削弱,普通村民从事动员式公共参与的频度比人民公社时期的社员要少得多;另一方面,受制于多种因素,普通村民群众从事自动式公共参与的意识和能力又明显不足。故而,普通村民群众仍表现出一定程度的公共参与无力感,但对自己的处境普遍表现出某种程度的失落和不满,有着强烈的扩大参与和影响村庄公共权力运作过程的渴望。这一阶段的村民自治虽然向村民群众自治的目标更进了一步,但是仍然没有能够把最大多数的普通村民群众有效地纳入公共参与的范围,在民主的广泛性和直接性上均未达到村民自治制度规定的理想目标。
(3)群众自治阶段。这一阶段的村民自治是在广大村民群众直接、广泛、高效地参与下运作的,村庄公共事务由广大村民群众直接决定和管理。呈现出典型的直接民主性和群众性。这是村民自治或村治民主化的完善阶段,也是村民自治发展的理想目标。
在这一阶段,伴随着村民群众的民主素质的提高,各阶层的村民群体都能广泛地参与村庄公共生活,切实影响村庄公共权力的运作过程。如此,法律和制度赋予村民自治的精神和原则已经完全转变为现实实践,普通村民也由村民自治的法律主体变为真正意义上的事实主体。村干部、非干部精英、普通村民三个群体相互协调和有机合作,呈现出良性的互动关系。广大村民群众积极地参与和影响村庄公共权力的运作过程,整个村庄治理过程体现着充分的直接民主性和广泛的群众性。村民自治发展到这一阶段,预计还有待时日,并需要借助于现代农村社会组织的发育等才能实现。
以上三个发展阶段依次演进,形成为中国村民自治和现代农村基层民主发展的基本轨迹。有关部门应当预见和顺应村民自治民主化的趋势和要求,进一步开放村庄公共权力资源,逐步扩大民众的公共参与,促进农村基层民主化进程。
(二)制度化
民主化必须与制度化相匹配。村民自治的民主化只有与制度建设相结合,才能实现村庄公共权力运作的规范化和有序化,并最终达到村民自治的理想境界。制度化是村民自治发展的又一个重要趋势。
首先,村民自治的制度化是依法治国战略的有机组成部分。民主与法制是相互依存、彼此作用的两个方面。邓小平一再强调“中国的民主是社会主义民主,是同社会主义法制相辅相成的。”[14](P249)“为了保障人民民主,必须加强法制。”[15](P146)只有健全法制,才能使民主得到有力的保障。依法治国作为社会主义民主政治建设的理想境界,就是要实现社会主义民主的制度化和法律化。其主要标志是:(1)制定了完备的制度和法律,所有社会生活都有法可依,有章可循。(2)制度的遵守,法律的执行,法律的服务,民主的监督等已经形成良性运行的健全机制。(3)广大公民普遍形成了社会主义法治意识,具有对社会主义的民主制度和法律承认、尊重的自律观念。
众所周知,“任何一个国家的政治都大致分为两个层面:一是国家管理;二是基层社会管理。”[16](P248)因此,无论是中国的社会主义法治建设,还是实施“依法治国”战略,都势必要在两个层面上同时展开。村民自治作为现阶段中国农村基层社会管理的政治形式,顺理成章地成为社会主义法治建设和实施“依法治国”战略的重要组成部分。依法治国必然要求在村民自治运作过程中实行依制治村,健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制,逐渐将村民自治纳入制度化、有序化的运行轨道。
其次,制度化是村民自治发展的客观要求。村民自治作为农村基层社会管理的实践活动,客观上要求在一套科学的制度规范和程序下运作。从实践来看,村民自治的推行和发展本身就是以国家制度安排为根据的。但是,村民自治作为一项前所未有的民主实践,具有开创性和复杂性,有关部门不可能一开始就设计出一套完整的制度体系。特别是当前我国社会正处在急剧的社会变迁过程,在农村经济社会发展和实际生活中出现了并将进一步地出现许多新情况和新问题,向村民自治提出种种挑战。这些新情况和新问题超出了现行的村民自治相关法律规定的范围,迫切要求制定新的法律制度给予明确的界定和解释。一句话,在特定的历史背景下形成和建立起来的现有村民自治法律制度体系,还存在着一定的局限性,有待进一步健全和完善。
村民自治的法律制度建设与实践活动的不相适应,必然会影响村民自治的运作效能和进一步发展。而要使村民自治实践合乎村民自治的基本原则和精神,保持村庄公共权力运作的稳定性和持续性,促使村民自治向更高阶段发展,必须依靠制度建设。换言之,就是要将村民自治活动逐渐置于一整套具体的制度和程序的规范之下,由此决定了村民自治发展的制度化趋向。因此,有关部门应当根据村民自治发展的制度化趋向和要求,以政治制度化的方式将村民自治的实际运作导入规范化、制度化轨道。
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On Principles and Tendencies of the Development of Villager Selfgovernance
LU Fuying
[JZ](School of Law and Politics and Public Administration, Zhejiang Normal University, Jinhua, Zhejiang 321004, China)
[Key words] villager selfgovernance; principle of development; tendency of development; grassroot democratic politics
[Abstract] Selfgovernance of the mass, direct democracy, universal equality and grassroot autonomy are the main principles and key features of villager selfgovernance, which is a socialist democratic system with Chinese characteristics established by the Chinese villagers It is a form of innovation and development of autonomy within the socialist system In light of its spiritual essentiality, the development of villager selfgovernance needs to carry out the principle of socialist democratic autonomy, the principle of being identified by the people, the principle of performance and so on The development of villager selfgovernance is affected by many factors, including the development of the rural economy and society, the transformation of the states governing system and the innovation of the political system The author concludes that democratization and institutionalization are the important tendencies of villager selfgovernance
[责任编辑 刘蔚然]