[摘 要]如何提高做好新形势下群众工作的能力是当前基层党组织面临的难题。上海市嘉定区面对新形势下群众工作的新挑战，积极探索服务群众工作的方式方法，形成了独具特色的做法，也为经济发展较快地区基层党组织提供了带有规律性的启示与思考。
[关键词]基层组织；群众工作；上海嘉定
[中图分类号] D267 [文献标识码] B [文章编号] 1009-928X（2014）02-0047-03
上海市嘉定区是上海近郊的一个经济较快发展的地区。近年来嘉定区坚持贯彻落实党的群众路线，围绕群众反映强烈的突出问题，探索了“五进四民”、“零距离服务群众工程”等群众工作方法，从系统和全局的高度对服务群众工作进行制度设计，并分层分类推出规范化的工作流程，布局了嘉定区服务群众工作的“一盘棋”，密切了党群关系，巩固了党的执政基础，也为基层党组织提高做好新形势下群众工作的能力提供了有益启示与思考。
一、 当下群众工作重要性突显的深层原因
当前，我国正处在改革发展的关键时期，经济发展较快地区党的群众工作面临着利益关系更为复杂、民主诉求迅速增长、价值观念多元、社会互信不足等一系列特殊问题，党的群众工作面临着前所未有的新挑战。
（一）执政合法性重塑带来的新挑战。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，党的群众工作面临许多前所未有的新情况新问题。如社会主义市场经济体制的建立使民众的主体意识、权利意识、“消费者意识”迅速成长；网络世界的勃兴使人们的表达意识、参与意识空前增长；全球化的融入使民众的责任意识、公民意识日渐培育，这些都是过去党的群众工作不曾遇到过的。这些新问题、新情况的出现使党执政的合法性面临前所未有的挑战。我们必须以新的群众工作理念和群众工作方法来赢得民众的支持和认同，重塑党执政的合法性基础。
（二）执政环境变迁下民众的新期待。执政环境作为党执政的外部条件直接影响和决定着党的执政方式。社会转型期，党的执政环境正发生着深刻变化，政治民主化、经济全球化、文化多元化，新的矛盾和旧的问题交叠出现，民主与法制建设相对滞后，社会矛盾盘根错节、“牵一发而动全身”。解决基层问题，“头痛医头脚痛医脚”的路子越来越行不通了。党的执政环境出现的新特点和新变化，对党的群众工作方式提出了新的要求：改变传统的管制型行政模式，积极构建社会各阶层之间的和谐关系，建设现代化的服务型党组织、服务型政府；继承发扬密切联系群众的优良传统，着力提高做好新形势下群众工作的能力和水平。
（三）执政资源有效利用及优势拓展的新要求。执政资源是政党执政的支撑力量。中国共产党拥有丰富的执政资源，是我们党执政的良好基础，为我们党巩固执政地位、长期执政创造了良好条件。但在新的历史条件下党的执政资源发生了一些新的变化，其表现为：政治权力由高度集中逐渐向民主分散发展；经济资源由统一控制逐渐向社会转移；组织资源在“单位人”向“社会人”转变中产生损耗；意识形态资源在分化过程中已逐渐弱化。这些变化在一定程度上损耗了党的执政资源。因此，在新的形势下，加强党的群众工作，密切党群关系，是维护、利用、拓展党的执政资源的新要求，是关系到提升党的执政能力，巩固党的执政地位的重大课题。
二、 上海市嘉定区服务群众工作的实践探索
面对新形势下群众工作的现实要求，近年来，上海市嘉定区坚持把党的群众路线贯彻到各项工作中，坚持为民、务实、清廉，围绕群众最关心、最直接、最现实的利益问题，积极探索服务群众的途径和方式，在实践中形成了独具特色的做法。
（一）构建群众工作体系，使服务群众成为刚性制度安排。嘉定区根据新时期群众工作的特点，通过整合提炼、建立流程，构建了体现嘉定特点、富有实效的立体式服务群众工作体系，健全了深入群众、联系群众、服务群众、依靠群众的渠道。
一是完善“五进四民”联系沟通、协调服务机制。2010年5月嘉定区构建了“五进四民”这一体现嘉定特点的立体式联系服务群众工作体系。即以干部进联系点、代表进社区、机关进村居、党员进组户、团队进块区的“五进”为载体，多方了解群众诉求，畅通群众意见的经常性表达渠道；同时，以听民声、理民情、议民题、办民事的“四民”为路径，建立自下而上、逐级递交为规则的问题解决通道，切实解决群众困难、化解基层矛盾。二是创新“零距离服务群众工程”运作机制。2013年3月，作为“五进四民”的延伸，嘉定区在全区组织开展了以政府主导、项目运作为特点的“零距离服务群众工程”，聚焦“3+2”民生工作的基本内容（“3”是指社会保障、义务教育、公共卫生，“2”是指就业保障和住房保障），以切实解决群众关心的问题为着力点，把服务群众工作有机融入行政权力系统。49个单位首批推出民生基本服务、民生专业服务两大系列、22个类别、349个服务项目，积极为群众提供更多更优公共服务项目，把服务群众做得更实，进一步提升了群众对党和政府工作的满意度。
（二）畅通群众诉求渠道，使群众的呼声需求及时得到回应解决。嘉定区坚持把尊重群众首创精神与党委政府的有效服务结合起来，认真倾听群众呼声，准确把握群众需求，尽力使各项决策符合群众利益。
一是坚持党政领导每周四信访接待日制度。区领导带头接待群众，加强对信访事项的协调督办，维护群众合法权益。二是深入开展组团式服务。将全区村居划分为1600多个块区，组建了3000多个组团式服务团队，2万多名团队成员直接参与走访群众。三是举行“零距离·大走访”活动。2012年起，600多名市、区两级党代表、人大代表与4300多名区镇两级机关（事业）干部，在区领导的带领下，走进村居及群众家庭，面对面听取群众意见建议。四是全面推广“楼组党建”。以实施单位党组织和党员到社区“双报到”制度为支撑，发动广大党员参与社区建设，推动党员在居住地服务群众、发挥先锋模范作用，真正使党员“动”起来，楼组“活”起来，党群“亲”起来。五是扎实推进“12345”等服务热线办理工作。群众通过热线反映事项的办结率达94.2%。
（三）探索群众工作方法，汲取群众智慧获取前进动力。嘉定区坚持问政于民、问需于民、问计于民，从群众的实践创造和实际需求中获取群众工作的前进动力。
一是深入开展基层调研。区四套班子领导每年围绕一系列重大问题，带头深入基层一线，掌握第一手资料，积极探索科学发展的新思路和破解难题瓶颈的新办法。二是主动开展网络互动。2006年5月以来，先后举办33期“区长在线话嘉定”活动，主动听取群众意见，为网友答疑解惑。三是注重加强基层群众性自治组织建设。通过村居民代表会议、党员议事会、社区议事园，党员群众代表定期讨论村居重大事务，引导群众自我管理、自我教育和自我服务。四是让群众参与重大决策。对水价调整、公交线路调整、中小学代办服务性项目收费等涉及群众切身利益的政策出台，通过举行听证会、网络征询、发放征询表等方式征询市民意见，将群众的意愿作为决策的重要依据。
（四）搭建群众监督平台，把群众是否满意作为检验工作成效的标尺。嘉定区在服务群众工作中搭建了一系列监督平台。
一是让群众测评政风行风。建立了政风行风监督员队伍，采取网上评、问卷评和实例调查等方法，每年对行政执法类、综合管理类部门和供电、供水、供气、学校、医疗等行业进行群众满意度测评，加强社会监督。二是让群众监督党务、政务、村（居、企）务。积极推进党务公开、政务公开和村（居、企）务公开，保障了群众知情权。2011年起，运用“制度+科技”手段，建立了涉农资金监管平台，让广大村民通过“农民一点通”及时查询涉农资金使用情况及补贴政策，维护农民合法权益。三是让群众评议基层组织建设。不断扩大民主，积极落实党员群众在干部选拔任用、监督管理，以及村居“两委”换届选举方面的知情权、参与权、选择权和监督权。2012年，引入测评机制让群众评价村居“两委”换届工作，满意率达98.9%；基层组织建设群众满意度指数达94.11分。
（五）解决群众利益问题，让广大群众共享改革发展成果。近年来，嘉定区坚持民生优先为导向，推动转型发展与改善民生有机结合，尽最大努力为群众排忧解难，确保人民群众共享改革发展成果。
一是努力将转型发展与改善民生同步推进。2012年，八大类民生支出达64.5亿元，其中教育、卫生、社会保障和就业方面的支出分别占公共财政预算支出的12.64%、6%和9.7%。二是努力为群众增加就业。2012年，新增就业岗位3.3万个，转移农村富余劳动力8360人，安置就业困难人员和“零就业家庭”成员452人。三是努力为群众提供更多社会保障。积极引导“镇保”人员通过就业进入“城保”，推进城镇居民和新型农村养老保险制度的实施。为全区户籍人口购买了民生综合保险。四是努力满足群众更高需求。实施了教育经费区级统筹，健全了医疗卫生服务网络。瑞金医院北院、交大附中、华二附中等一批优质服务资源落户嘉定并启用。五是努力为群众营造安全环境。深入推进“大联勤”工作，促进大小联勤对接互动，提升了社会管理水平。六是切实加强外来人口综合管理，健全大调解工作体系，使重大和突出矛盾得到及时化解和稳控；加强社会治安防控体系“六张网”建设，使刑事案件万人发案率低于全市平均水平，公共安全感指数名列本市前茅。
三、做好群众工作的理性思考
上海市嘉定区服务群众工作的探索与实践，为经济发展较快地区基层党组织做好新形势下群众工作提供了许多有益启示与思考。
（一）把服务群众融入行政权力体系，促进服务型政党建设。建设服务型政党是党的十八大作出的战略部署。面对新形势、新任务、新使命，要坚持“三个同步推进”，即转型发展与改善民生同步推进、服务型党组织与服务型政府同步建设、“普惠”政策与“特惠”措施同步落实，统筹兼顾各方面的利益关系。嘉定区着眼于执政理念和执政方式的务实转变，坚持把“零距离服务群众工程”融入党委政府部门、各人民团体、各街镇的中心任务和实际职能，实施民生基本服务、民生专业服务两大系列、22个类别、349个服务项目，在法律和政策框架内，通过目标量化把党和政府与群众密切相关的工作做得更细、更实，进一步提升了群众满意度。
（二）把服务群众融入社会管理体系，以党建创新促进社会管理创新。社会管理的过程，实质是做群众工作的过程。要“寓管理于服务、以服务促管理”，实现管理与服务的有机统一。要始终坚持以人为本的理念，鼓励并创造条件让人民群众依法有序地参与公共政策决策和社会管理活动，变“为民作主”为“让民作主”。嘉定区在社会管理创新中强化服务意识，注重强化基层党组织在各类社会组织和群体中的服务、引领功能，推进重大项目建设，构建公共服务体系，促进社会、政府、市场之间的良性互动，优化基层社会治理，完善社会公共管理，发挥公民主体作用。
（三）积极发展群众性自治组织，让群众参与做群众工作。群众性自治组织在服务群众、密切党群干群关系、维护社会稳定中有着不可替代的重要作用。目前中国社会组织化程度不高，缺乏适宜的社会组织了解和代表民意。要积极发展群众性自治组织，让群众参与做群众工作。要加强党对群众性自治组织的领导、发挥各类群众性活动团队作用、拓宽群众参与的渠道，利用群众的力量、社会的力量开展群众工作。嘉定区在服务群众工作中充分运用群众性自治组织，如睦邻点、课堂汇、党员议事会、社区议事园等，通过群众做群众工作，探索了一批集中群众智慧的方法，收到良好成效。
（四）善于把广大群众的意愿上升为决策，让群众感受到公平正义。各级党委和政府要准确把握群众权益需求结构，既要注重解决群众的个别问题、化解群众的个别矛盾，更要善于把广大群众意愿和诉求上升为党和政府的决策，不断提升服务层次，让群众感受到公平正义。要妥善处理好群众的眼前利益与长远利益、少数人利益与多数人利益的关系，着力建立普惠、均衡、公正的公共政策，造福于最大多数的群众。
（五）健全群众工作机制，使服务群众成为刚性制度安排。践行党的群众路线，必须健全群众工作机制。要关注群众诉求，畅通民意表达渠道，引导群众在基层事务决策中发挥积极作用，保障群众的知情权、参与权、选择权和监督权。嘉定区在服务群众工作中，健全以“五进”为载体的联系沟通机制，多方了解群众诉求，畅通群众意见的经常性表达渠道。健全以“四民”为路径的协调服务机制，建立自下而上、逐级递交为规则的问题解决通道，切实解决群众困难、化解基层矛盾。强化“零距离服务群众工程”运作机制，把主动服务群众有机融入行政权力系统，积极为群众提供更多更优的公共服务，使服务群众成为刚性的制度安排。
作者系中共上海市嘉定区委党校党建研究室主任、副教授
责任编辑：姚 东