国际电信市场发展日新月异，同时对电信行业的政府规制也在各国监管体系中扮演着重要的角色，本文试图列举几种比较重要的政府规制体系，以为我国政府规制体系作参考。
一、美国电信运营业政府规制
美国的政府规制具有较强的代表性，它采取了单独设立独立的规制机构，独立于内阁行政机构，同时拥有政策制定和监督权。
1．美国政府规制的发展历程与规制机构
美国电信业的发展与其他国家不同，市场自开始就是由贝尔公司创建并垄断经营的。这种私有性质使美国的电信规制的目标在开始就是寻求在私人竞争市场格局下，企业行为的合规化和消费者福利的最大化。电信行业的网络经济性和规模经济性，使美国电信企业在私有制和分散经营的情况下，通过市场竞争、企业兼并和产业整合走向了贝尔公司的垄断经营。在初期，由美国联邦无线电委员会对其行使政府规制。
1934年，美国国会通过了《通信法》，并在此基础上成立了联邦通信委员会（Federal Communications Commission，简称FCC），做为一个独立的政府机构负责美国电信业的政府规制。
《通信法》对FCC的职责做了明确规定：（1）通过对州际和国际有线与无线通信业务的有效管制，尽可能使全体美国人民获得迅速、高效、价格合理、设备完善的国内、国际有线与无线通信服务；（2）为国防提供服务；（3）利用有线与无线通信为保障人民生命和财产安全服务；（4）为保证美国消费者享有质优价廉的通信服务，鼓励通信企业迅速采用新技术，促进通信领域的竞争，逐渐减少行政干预。
从机构从属上来看，FCC的委员是由美国总统所指定并由议员所确认。任期通常为5年。总统指定其中一名委员为委员会主席。委员中属于同一个党派的成员不得超过3名，并且委员中不得有人与委员会相关商业机构有任何经济利益关系。作为委员会的首席执行官，主席代表常务董事对委员会进行管理并负行政责任；委员负责对所有的委员会的行为和活动进行监督，是员工和办公署的代表。
从规制范围来看，FCC负责规定所有的非联邦政府机构的无线电频谱使用（包括无线电和电视广播）、美国国内州际通信（包括固定电话网、卫星通信和有线通信）和所有从美国发起或在美国终结的国际通信。范围涉及美国50多个州、哥伦比亚以及美国所属地区。同时FCC还负责调查和研究无线电和电线通信产品的安全性。FCC也是影响美国通信政策的一个重要因素。
2．FCC规制政策介绍
FCC的核心思想就是“以民为本，以人为本”，减少行政干预，鼓励采用新技术，促进竞争，保证消费者享受到质优价廉的通信服务，保证国家和社会的通信需要。它的政府规制的政策也是由不同时期的电信市场发展情况来决定的。美国电信市场经历了3个比较典型的发展时期，在每个时期，政府都充分利用了手中的规制手段，促进了电信业的发展：
第一阶段（1934～1984年），美国电信市场基本是处于自由竞争和松散规制下的发展状况。在此期间，贝尔公司依靠专利技术的优势逐步发展成为事实垄断的电信运营商AT&T；
FCC对AT&T的资产回报率的管制采用了“公正报酬率”的方法，即以成本为基础，规定其总的资产回报率上限，依次来确定资费水平，并允许各业务之间进行交叉补贴。由于美国各地发展程度不同，成本、价格和消费能力差距较大，对于各地长途电话与本地电话的接入费用的问题，AT&T采用了“暗补”的方式平衡各地区差。
第二阶段（1984～1996年），政府希望通过加强规制来打破垄断促进竞争，从而从根本上激活美国电信市场的快速发展。1984年，美国政府根据反托拉斯法，将垄断运营的AT&T进行了大刀阔斧的改革，强行将AT&T原下属的22个贝尔业务运营公司（BOC）分割为7个地区贝尔运营公司（RBOC），各自经营本地业务的LATA内的长途业务。此时的竞争格局大致为：AT&T拥有超过50％的市场份额，RBOC和各个新竞争运营商仅限于部分业务领域内有一定的竞争能力的格局。因此这段时期的规制重点依然是AT&T和RBOC。
（1）进入和退出规制
实行非对称的进入机制，将电信业务划分为基本业务和增值业务，并执行不同的规制政策。增值电信业务市场完全开放，而对AT&T和7个本地贝尔公司实行有条件的进入管制，从而避免AT&T通过纵向一体化排挤弱小竞争对手。同时FCC禁止AT&T进入本地通信市场，以及7个本地贝尔禁止进入州际长途和国际长途通信市场。
（2）互连互通机制
采取非对称规制政策，拆分AT&T之后，美国电信业长途电话市场完全开放，众多竞争者迅速进入长途电话市场。在互连互通方面FCC对AT&T和RBOC进行了严格的规制，而对其竞争对手（非主导运营商）则采取不管制的政策。FCC规定所有的长途电话运营商必须向其缴纳一定的接入费用，而后由FCC根据各地区的发展状况，对其进行不同程度的补贴。
（3）资费制定机制
依然采用了非对称规制政策，FCC在1989年取消了对AT&T的收益回报率规制，改为价格上限方式。FCC将AT&T的长途业务分为3组：规定每组价格在不超过国民总生产指数3％的条件下，AT&T可以自由定价。而超过3％的话，AT&T和RBOC在资费上的调整则需要受到FCC的严格检查。而非主导运营商可以随着市场竞争的变化在资费上限的范围内自由调整。
（4）普遍服务机制
FCC成立了一个非赢利的专门机构NECA，即全美交换运营商协会，负责制定专门的普遍服务计划。以所收入的接入费为资金来源，建立专门的普遍服务基金，对高成本地区的运营商进行额外补贴，从而鼓励运营商对不发达地区提供优质的电话服务。
第三阶段（1996年以后），经受了10年的非对称规制，使AT&T逐步失去了其主导运营商的地位，其对FCC的起诉也最终于1994年在最高法院得到胜诉。1996年，美国国会通过了新的《电信法》，FCC也宣布AT&T不再是“具有支配地位的运营商”。至此，电信企业的经营范围完全松绑，长途电话公司和本地电话公司互不经营业务的状况被打破，市场进入完全竞争阶段，政府规制逐步放松。
20多年来，各个电信运营商充分发挥自己的优势，通过联合、兼并等市场化手段，逐步形成了具备较强竞争实力的几个大运营商。
（1）进入机制
电信运营商的经营范围完全松绑，长途电话公司和本地电话公司互不经营业务的状况被打破，各运营商可以根据自身的发展决定是否进入新的电信领域运营。其进入的许可证制度向一般授权转变。只要运营商同意遵守相应的一般性条件，即可获得授权，自由进出市场，而无需申请许可。
（2）互连互通机制
FCC要求所有的运营商对其他运营商提供互连互通服务，以便使美国公民得到最大限度的优质的通信服务。
（3）资费制定机制
FCC采用了放开的资费管制政策，各电信运营商可以在FCC备案后自行制定资费政策或调整业务资费，FCC仅在认为运营商有不正当竞争行为时才有权进行干涉。
（4）普遍服务机制
FCC利用普遍服务基金（USF）为广大美国电信欠发达地区提供支持，并于1998年开始实行普遍服务基金附加费政策，规定对普遍服务进行补偿的办法，允许承担普遍服务义务或需要缴纳USF的长途运营商可以将一部分成本转嫁给用户。同时决定提高USF的收费水平，以加大USF的资金规模，用于公益事业、基础设施建设及急待发展的电信业务。这一规制措施加重了用户的负担，引起社会的广泛争议。
3．FCC规制政策的发展趋势
FCC在2006年公布了其2006～2011年的5年规划，在这份官方文件中，可以看到FCC在新的通信发展形式下，也在不断调整自己的工作内容。但是，其最终的宗旨却始终如一：致力于为最终消费者提供最优的网络通信服务而努力。在这几年中，FCC主要在以下几个方面进行推动：
（1）努力使所有美国公民享有健全的、可靠的宽带产品和服务。对此，FCC努力使自己对技术保持中立态度，提倡竞争，鼓励投资和革新，确保宽带服务营运商有足够的动机来发展并提供宽带产品和服务。
（2）不论是在国内还是海外，FCC都认为通信服务设备上的竞争都将有助于国家的经济增长。而用于通信服务的竞争结构应有促进技术革新，为消费者提供可靠、促进资费合理的功能。
（3）在频谱的分配上力求在国内和国际上能有效和公正地使用频谱，促进革命性和有效的通信技术及服务的增长和快速展开。国家媒体所有权规则则是必须促进竞争并鼓励多样化，同时使通信由模拟制式向数字模式转变。
（4）在公众安全和国家防御方面则坚持在紧急情况和危机时刻，通信必须保证畅通。这包括公众安全、健康、国家防御和紧急人员，同样也包括所有有需求的消费者。国家应急通信防御设施必须可靠、切实可行、有冗余和易于快速恢复。
FCC同时也注重自身的改革，致力于成为一个高效率、自适应和革新的组织。
二、英国电信运营政府规制
英国则是在政府相关部门下设立规制机构，其职责是以监管为主。
1．英国政府规制的发展历程与规制机构
英国政府规制也是以立法为先导的。
1969年，英国通过了《邮电法》，法律清楚地确定了英国电信市场的格局，即由英国邮政总局垄断经营国内的电信业务，而由大东电报公司负责所有海外业务。这种垄断经营一直延续到1980年。
1981年，英国颁布了《电信法》，将邮政总局拆分为两个独立的部分：英国皇家邮政（EP）和英国电信（BT），并于次年成立了一家全新的全业务运营公司水星集团（Mercury Group），以期与英国电信直接竞争。
1984年，英国颁布新的《电信法》，在贸工部下成立电信规制局（OFTEL），并确立OFTEL的法定规制地位，负责英国电信行业的统一监管。同时为了促进竞争、保护消费者利益、保障普遍服务，英国政府首先取消了BT的垄断地位并开始对其进行私有化，从1984年英国政府100％控股BT，到1993年英国政府在BT的股份仅占到4％。在移动通信市场，英国政府1985年在移动通信领域引入了双寡头竞争模式，这也是欧洲大部分国家在移动通信市场的规制政策。
随着电信业的飞速发展，英国在2000年12月通过其《通信新未来》白皮书，对其规制机构进行了改革，为适应产业融合所带来的新挑战，把当时的5家主要规制机构——电信规制局（OFTEL）、独立电视委员会（ITC）、广播管制局（RA）、广播标准委员会（BSC）和无线通信管制局（RCA）合并成立新的规制机构Ofcom，对电信、有线电视等进行统一监管。
Ofcom的主要职责是：确保频谱资源得到最优化的应用；确保各种先进的通信技术（包括高速数据业务）能够在英国得到最大范围的应用；确保各种新的高质量的电视广播服务能够在英国得到最大范围的应用；推动并支持广播服务在大部分地区的覆盖；寻求用户得到足够的保护以防止其在通信服务中受到伤害；寻求用户得到足够的对其隐私权的保护。
2．Ofcom规制政策介绍
Ofcom制定政府规制的宗旨是以鼓励发挥企业自身动力为主，出现问题事后补救的最低限度的规制政策。Ofcom的长期目标是：最大程度地让融合惠及英国公民和消费者。Ofcom必须保证管制有助于而不是阻碍市场的发展。
（1）进入机制
英国的放松规制政策允许任何公司都可以申请开办国内电信业务和简历固定网络设施，有线电视公司甚至可以不经过Ofcom的批准，新进入的提供语音电话服务也可以选择不租用BT或其他公司的基础网络。经营移动通信业务的运营商可以经营固网业务（但反过来固网运营商不可以经营移动业务，需要重新申请）。
（2）互连互通机制
Ofcom要求BT与任何具有合法经营权力的通信企业实行互连互通，并对具有垄断性的通信网络服务和竞争性的通信网络附属服务实行财务独立核算，要求其经常公布这两种服务的财务信息，以抑制该公司在这两种服务之间的不正当交叉补贴行为。当互连互通不能达到一致时，规制机构有权制定双方都遵守的规定，包括互联时间表和互联条件、质量等。
（3）资费制定机制
Ofcom在1984年打破BT的垄断成功地利用非对称的资费管制政策达到了促进竞争，繁荣通信市场，使消费者得到最大利益的目的。Ofcom对BT的资费政策采用了价格上限规制模型，根据英国的具体情况提出了一个PRI－X模型，称为资费缩减计划。RPI是零售价格指数，X是BT在一定时期内的市场效率增长率。当其增长率高于X时，BT通过降低成本的努力而获得的利润就可以归BT所有，而不是转移到消费者那里。这种激励性的价格规制机制可以有效刺激BT大幅提高生产效率，降低服务成本，造福消费者。但同时，为了避免由于技术和效率的提高所产生的过多福利为其所得，Ofcom会在每4～5年对X进行周期性的评估和调整。将BT通过因提高通信网络经营效率而取得的利益，通过较低的联网价格转移给BT的竞争者，然后以较低的零售价格，将这些利益转移给最终消费者。同时，对新竞争者则不进行价格方面的规制。
（4）普遍服务机制
为了使高成本地区也能同时获得良好的电信服务，Ofcom在初期把普遍服务义务强行加给了BT等电信主导运营商，以保证偏远地区的通信服务需求。而其他电信公司则可以根据自己的发展规划自行决定是否在相应地区开展业务，也可以自己决定是否提供公共电话业务，以增加公共电话的潜在竞争。
3．Ofcom规制政策的发展趋势
根据Ofcom发布的2008/2009年度发展计划和3年战略规划的框架，可以看出其延续了其以前的监管思路，以保护消费者利益，进一步减少管制，并根据新形势的变化，鼓励创新，使公众和消费者最大程度地受益为目的。
（1）监管以融合为方向。融合是市场发展与创新的结果，Ofcom将考虑所有行业的需求，保证监管环境支持所有企业、个人和家庭的通信需求，让公众从融合中受惠。
（2）促进市场融合过程中的竞争与创新。主要包括5大优先考虑领域：加速发展以市场为导向的频谱市场；在平台和服务的融合中传递公共利益目标；在必要时，赋予公民和消费者相关权利；支持对法律和经济监管框架进行改革。
（3）加速发展以市场为导向的频谱市场，保证频谱这一稀缺资源得到最佳利用。Ofcom将努力减少对频谱使用的限制，促进频谱贸易，使更多频谱为市场所用。发放数字红利，通过数字电视转换解禁部分频谱。
（4）保护公众和消费者，尽可能地使其从融合中受益。研究在向所有用户推出通信服务及其接受服务时所遇到的障碍，考虑Ofcom在根除或减少这些障碍中发挥的作用。审查公共服务广播的未来模型。在必要时，赋予公民和消费者相关权利。发展并强化消费者保护政策。支持改革法律和经济监管框架，更好地代表英国用户利益。
三、日本电信运营政府规制
1．日本政府规制的发展历程与规制机构
1952年以前，日本的电信事业一直由政府经营管理。1952年，政府通过《公用电信法》，决定了NTT垄断经营日本的国内电信的地位。并于1953年成立了国际电报电话公司（KDD），垄断经营日本的国际电信业务。
1985年，日本实施了电信改革，实施了新的《电信商业法》，NTT公司被改组为民营公司，新的运营者纷纷进入电信领域。1999年，再次改组NTT，成立了NTT控股公司并启动了与之有关的法律改革工作。
1996年以前，日本电信网间互联的工作机制主要是依靠电信企业之间进行谈判，互联是非强制性的；
1997年开始，日本电信网间互联的工作机制发生了重要变化：每年10月NTT须向邮政省提交互联费标准的申请报告，并负责解释。经邮政省确认后作为下一年度的互联费标准予以发布。
日本和很多国家一样，由政府部门直接承担政府规制的职能，行政机构同时负责政策和监管。日本邮政省是负责电信规制的部门。邮政省下设一个独立的电信审议会，负责对电信规制问题的审查、咨询工作。《电信商业法》是主要的政府规制法律依据。
2．电信规制政策介绍
（1）互联互通管制政策
为了有利于竞争，日本政府要求NTT公司开放其网络，主管部门直接指定互联点的数量及位置。各电信公司除自行制定用户资费外，还制定互联费标准。互联费是对其他电信公司在通话中使用自己的网络收取的费用。互联费标准需事先经邮政省批准。
由于日本政府在不同的地区按照不同的技术标准发放业务许可，经过多年移动运营商之间自行的谈判，已经解决了不同移动公司的网间漫游问题。
（2）资费规制政策
邮政省成立了长期增量费用计算模型研究会，专门研究长期增量费用模型。由于计算模型的公开透明，各电信企业都能进行验证，因而受到各运营商的欢迎。
A．不同运营者采取不同管制政策
对于不同类型的电信运营商，日本有着不同的资费管制政策，对于一般性类型II运营商（无网络），没有任何资费管制。对于特殊性类型II运营商，只需向电信管制机构通报有关资费，对于类型I运营商（有全国性网络），在1998年以前，类型I运营商的资费必须得到MPT的核准才能得以实施。1998年5月，MPT修正了电信商业法，变核准制度为通报制度，但同时引进价格上限制度，即对那些垄断性的电信业务规定合理的基本价位。
B．通报制
日本实施以通报制为基础的资费管制体制，而且通报制只适用于类型I和特殊类II电信运营商。日本管制机构保留命令电信运营商更改资费的权利，避免由于计算方法不恰当、不清楚，资费标准含有违背公平的歧视款项，导致不公平竞争而损害消费者权益。
C．引入“资费指数”
在通报制中，日本管制机构对某些电信业务引入“资费指数”的管制方法，这些电信业务指那些由于其使用的范围及内容而对大众用户的利益有着深远影响的业务，譬如本地电话业务。资费指数是指按照日本管制机构规定的计算方法，根据通信的距离、传输的速度、通信的容量等因素，为不同种类的电信业务而制定的价格水准。日本管制机构自身也为这些电信业务制定了标准“资费指数”。原则上类型Ⅰ电信运营商就这类特定电信业务提高的资费指数应不高于日本管制机构制定的标准资费指数（类似于价格上限）。如果电信运营商很难将自身的资费指数低于标准资费指数，电信运营商应获得日本管制机构的核准以退出此类资费。
日本管制机构至少一年一次就标准资费指数进行重估，需要考虑的因素是总的物价水平及经济形势，电信运营的成本变化，电信运营的效率，其目的在于使电信运营商在此资费指数下能得以正常运行。
目前，除固定本地电话业务的资费须经日本邮政省批准外，其他电话业务的资费均由各电信公司自行制订，各电信公司出台新的资费时只需提前一周向邮政省报呈备案。
D．不对称管制政策
在竞争初始阶段，日本邮政省采取扶持弱小的资费政策，1987～1997年的10年时间内，各NCC公司的国内长途电话资费比NTT公司的国内长途电话资费分别低25%、17%、15%、14%、17%、10%、6%、7%、8%，目前各电信公司的国内长途电话资费基本趋于一致。
E．单向收费
在日本，移动电话实行单向收费，同网基本同价。
F．以成本为基础
日本的用户资费以成本为基础制定，但在实际运用中，也不是完全以成本为基础的。定价结构一方面反映着各电信公司的营销策略，另一方面也受电信公司间相互索要互联费的影响。
这3种世界上比较有代表性的政府规制各有所长，所起的作用见仁见智。我国的电信规制可以从中学习其长处，最终达到同时为消费者谋福利又为国有企业不断壮大而完善其规制政策。
（作者单位：北京外企集团）
（责任编辑：方 涵）