[摘要]建设社会主义新农村，村民自治是重点，而村委会的选举又是村民自治的关键环节，因此，逐步完善我国农村的民主选举制度，对于实现人民当家作主，促进农村民主化进程具有重要意义。本文着重对我国村民自治发展中存在的法律问题进行剖析，从完善村委会选举的角度出发，提出一系列解决措施，以期为我国的村民自治和村委会选举提供有益的借鉴。
[关键词]村民自治 村委会选举 保障制度
大连大学本科生创新教育基金（070403A）
作者简介：王海洋、阎金涛、郝宇斐，大连大学法学院06级学生，现就读于大连大学法学院。
指导老师：姜纪元，大连大学法学院副院长。
村民自治是我国农村基层民主建设的核心内容，经过近30年的发展，以村民自治为核心的农村基层民主建设已取得了世人瞩目的成就，它不但增强了农民的民主素质，而且推动了农村的政治、经济、文化生活趋于有序。但是由于存在诸如“贿选”、关于村民自治与村委会选举的法律、法规不完善等问题，村民自治与村委会选举变的越来越不和谐。因此，逐步完善村民自治与村委会选举制度，对于新时期社会主义和谐社会的构建以及进一步推动社会主义民主政治建设具有重要意义。
一、村民自治推动了农村的发展
从法律范畴看，所谓村民自治是指广大农民依照宪法和法律的规定，自己管理本村事务的基层民主制度。村民以民主选举、民主管理和民主监督的形式，在基层事务中进行自我管理、自我教育和自我服务。1980年，在广西省宜州市合寨村，出现了我国第一个村民自治组织果作自然村村委会； 1982年，我国现行《宪法》正式确立了在农村实行村民自治，不再设立政府基层政权组织的方针，为村民自治奠定了理论基础；1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，使得农村的自治工作更加具体化； 1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）最终公布实施，进一步为村民自治指明了方向。《宪法》上的规定以及相关法律法规的出台，对我国村民自治制度的发展起到了十分重要的保障作用。
（一）村民自治制度赋予了农民选举权
在我国人民当家作主，行使民主权利主要通过两种形式来实现：一是人民群众通过选举自己的代表组成代议机关人民代表大会，代表人民行使国家权利的间接民主形式；二是人民群众通过各种自治组织，实行自我管理、自我教育和自我服务的直接民主形式［1］”。村民自治属于直接民主形式，它具有全民参与性，任何成年村民都可参与村庄的管理，它使村民的民主选举、民主管理和民主监督的权利得到了充分的行使，走出了一条中国特色的基层民主发展道路。
（二）村民自治制度调动了农民的积极性和创造性
农村实行村民自治后，广大村民能够广泛、自由、自愿、平等地参与农村的农业生产、经济发展和社会管理等事务，可以满足村民在各个方面的正当利益追求。通过实行村民自治，让村民自己管理自己，充分调动村民的积极性，为农村发展献计献策，促进农村政治文明、物质文明、精神文明和生态文明的发展。
（三）村民自治制度促进了国家的稳定和发展
农村的稳定与发展对于中国的稳定与发展具有特殊的意义，村民自治为解决农村矛盾和问题提供了有效的途径。通过开展多种形式的群众自治，实现村民对村级事务的自我管理、自我教育和自我服务；通过推行民主选举、民主监督、村务公开等制度，把村干部的权力置于村民的监督之下。村民自治的民主程序，使干群关系紧张、治安恶化、社会秩序混乱等农村普遍存在的热点、难点问题在一定程度上得到了消除和化解。
二、村民自治完善过程中存在的法制问题
虽然我国的村民自治和农村选举经过了20多年的发展，取得了显著的成绩，但不可否认，农村在实行村民自治的过程中，由于受到多种因素的干扰，尤其是法制方面的欠缺，村民自治和村委会选举运行的并不顺利，其不利因素主要有：
（一）村民的民主素质不高权利意识淡薄
我国是一个经受了几千年封建传统思想影响的国家，等级观念、小农思想等一时还不能从农民的头脑中消除，多数农民的民主素质不高，权利意识淡薄，其突出表现在：（1）村干部官本位思想严重。受人民公社体制运作惯性的影响，一些基层干部当选后，就给自己“加冕”，热衷于集权治理模式，他们缺乏平等观念，不愿意接受群众的监督，导致村民对村干部产生信任危机，进而对村民自治失去兴趣。（2）村民民主意识薄弱。一些村民不了解作为一个公民在政治生活中有什么权利和义务，不懂得参与村庄政治的途径和方式，不知道怎样通过民主选举、民主管理、民主决策、民主监督去正确行使自己的知情权、参与权、决策权和监督权，不了解，不熟悉，所以不参与，这是广大村民对村委会选举的热情下降的主要原因。据我们调查发现，对村民自治有所了解的占62.4%，不知道的占26.9%，非常清楚的才占10.7%。（3）村民法律知识匮乏。在我们调查中发现有66.4%的村民不清楚《村组法》，很多村民虽然参加过选举，却仅作为一项任务来完成；还有一些人在选举时随便出卖自己的选举权或“随大流”，放弃法律赋予他们的选举权。民主选举是村民自治的一个重要内容，村民对村委会选举的冷漠，大大影响了村民自治制度的运行质量。
（二）与选举有关的法律法规不完善，保障机制不健全
中国的村民自治从1980年第一个村民委员会诞生至今已近30年，可是国家颁布的与村民自治和村委会选举有关的法律却屈指可数，仅仅依靠一部《中华人民共和国村民委员会组织法》无法有效保障村民自治的健康发展。法律设计存在的缺陷主要包括：（１）《村组法》作为实体性法律，缺乏程序性的规定，这就使得在村民自治与选举实施过程中，没有统一的标准，具体操作困难，程序违法的行为时常发生。如《村组法》（第十六条规定：村民会议有权罢免村委会成员）将有关村民委员会成员的罢免问题主要诉诸于村民，这对于目前政治上还不成熟的村民来说操作起来是很困难的，在罢免过程中没有强制力保证实施，这一点也就使该条法律失去了立法的本意。（２）配套法律不完善。在村民自治过程中，缺乏配套的法律、法规保证《村组法》的贯彻实施，很难有效的规范村民自治与村委会选举。如：对村委会成员的监督、村务公开、民主决策等这些内容如果得不到法律的保障，就形同虚设，很难得到贯彻执行。（３）《村组法》缺乏主动的责任追究制度。《村组法》第十五条只规定了以威胁、 “贿选”、伪造选票等手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。这种消极、被动的追究责任模式失去了法律的威慑力和时效性。由于举报村干部要冒很大的风险，村民不敢轻易举报他们的违法行为；加上其他有权机关不主动行使职权，致使很多违法行为得不到及时有效的处理。法律、法规的不完善，使村民自治和选举失去了制度保障。
（三）“贿选”因素的存在，扰乱了选举秩序
贿选在法律上还没有正式严格的法理解释，在日常生活中通常解释为在选举中竞选者用金钱、财产或其他方式收买选举工作人员或参加选举的选民，促使选举结果朝自己有利的方向发展的行为。由于缺乏对 “贿选”的清晰界定，很多人都打“擦边球”，用小恩、小惠收买选民，达到自己的政治目的。这样当选的村干部不仅排挤了农村中的优秀人才，破坏选举的公平性、公正性，而且搅乱了村民自治的正常发展。“贿选”的存在主要有以下几点原因：第一，选举制度不完善是产生 “贿选”的直接原因，这种不完善主要表现在选举程序的缺失与监督主体的缺位。《村组法》缺失对村委会选举程序的详尽性规定，使得村委会选举时很多行为无法可依，法律投机成为可能；作为监督主体的乡镇政府由于政治上的不作为，监督不到位，在某种程度上也促使了 “贿选”的产生。第二，实践中村委会的职权过大是 “贿选”产生的重要诱因。《村组法》第十九条明确规定：涉及村民利益的重大事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。但在实践中该条规定得不到落实，村委会具有相当大的实权。以河南省泌阳县春水乡某村为例：该村有一片集体河滩，每年出租给他人可以收取一笔不小的租金，本应由村民会议讨论决定租金的高低，可是该村村民小组长往往是私下和承租方签订合同，以相当低的价格出租， 自己从中收取一笔好处费。因此所以很多人都乐于当村民小组长，为当选不惜采用多种手段，当然 “贿选”成为最常用的手段。第三，农村经济发展水平低，村民收入低是 “贿选”产生的内在原因。在多数农村地区，农民的生活仍然贫困，在面对现实经济利益诱惑时，一些村民会屈从于物质利益而放弃自己的民主权利。 “贿选”不仅阻碍了农村的民主化进程，而且影响农村社会的政治稳定和经济发展，如果 “贿选”问题不能很好的解决，选举的公正性就难以实现，村民自治的合法性也就难以保证。
三、依靠法制建设，保障选举中村民自治权利的举措
农村自治过程中出现的上述不利因素，既有历史原因，又有现实因素的影响，我们期望从村委会选举的角度出发，力求保障村民自治的发展。
（一）加大普法宣传力度，加强村民的法律意识
农民是村民自治的主体，其文化素质尤其是法律意识的高低在村民自治过程中起到很大作用，直接制约着村民参与选举的积极性。因此，必须大力发展农村文化教育，提高农民的文化素质；同时强化自治参与的主体意识，提升农民的法律意识和政治参与能力，为发展村民自治培养合格的主体。
1．提高农民的民主意识，改变旧的价值观
以国家“五五普法”为契机，加强对农村“法律明白人”的培训；利用法制宣传日，坚持“送法下乡”，稳步推进“法律进农村”活动；充分利用新闻媒体，如广播、电视、网络等，加大法制节目的播出力度，使村民熟悉和村民自治有关的法律法规，改变他们的政治冷漠观念，让村民认识到选举权的重要性，懂得珍惜手中的选举权利。
2．组建农村法律工作者服务站
我国农村地域广大，人数众多，但是在农村的法律工作者却很少，农民在很多情况下不能就自己关心的问题得到及时的法律帮助 ，因此有必要在农村地区组建法律工作者服务站。工作站可由法学院校的老师、学生，律师，司法所工作人员，法院工作人员等组成，专门对农村中比较常见的宅基地纠纷、借贷纠纷、继承和赡养纠纷、人身损害纠纷等问题提供法律咨询服务；更重要的是，在村委会选举时，可以对其进行一定的监督，减少破坏选举行为的发生。使村民亲历法律的运作，在民主实践中学习民主，发展民主，增强法律意识和依法维权能力。
（二）完善选举制度，建立村民自治法律保障机制
《村组法》是规范我国村民自治的基本法，但是其所规定的只是一些重大的原则，涉及村民自治及村委会选举的具体条文很少，不能从根本上有效的解决和规范各种已经存在的影响村委会选举的问题。因此有必要在程序上完善《村组法》，使其成为一部既有实体内容又有程序规定的实用性很强的法律。
1．分阶段对候选人的行为进行限制。
在《村组法》中应明确规定候选人在选举的各阶段的作为和不作为。候选人一经提名就应向村委会提交一份自己的竞选法案，明确在以后的选举过程中的竞选纲领，包括竞选支出、竞选手段和当选后的“政治抱负”等，并张榜公布，接受选民的监督。如有违规操作者，选举委员会有权根据具体情况给予警告、严重警告直至取消选举资格等处罚。
2．完善确实可行的责任追究制度
法律的意义在于有强制力保证惩罚措施的实施，否则，法律将变成一纸空文。因此通过完善《村组法》，可以形成一套与刑法、民法相联系的追责机制，规定在选举中各种具体违法行为的处罚措施，如“贿选”可以课以刑罚，并附之相应的民事责任，让“贿选”者得不偿失。对于《村组法》第十五条的规定，我们认为应当明确执行机关，防止相互推委。可由公安机关在同级人民代表大会或常务委员会的领导下负责调查并依法处理，保障惩罚措施的到位；同时公安机关在村委会选举时应主动的调查了解选举情况，及时发现违法行为，可以建立举报有奖制度，通过利益调动村民举报违法行为的积极性。
（三）依靠“大学生村官”政策，培养村民“现代农民”理念
村民自治的一个重要体现，就是村民按照乡村经济和社会发展的需要，推选出公道正派、德才兼备的村委会成员组成本村的领导核心，带领广大村民管理本村事务。因此，候选人的能力特别是法制水平对于农村依法开展自治工作具有重要意义。通过大学生进农村，可以影响村干部的治村方略，潜移默化中改变村民的观念，从而促进村民自治与选举的依法、有序进行。
1．“大学生村官”对农村的积极意义
我国农村地区相对较闭塞，缺乏与外界的互动，所以发展缓慢，法制建设相对滞后。由于村委会成员基本上都是本村村民，因家族意识、宗族观念的干扰，在很大程度上造成村干部的腐败和村民自治的无序。在传统“面子”文化的影响下，大部分村民对村干部的违法行为采取冷漠的态度，他们与世无争，安分守己，以和为贵，以忍为高。通过大学生进入农村，可以一定程度上打破农村法制建设的滞后局面。大学生用新的视角审视农村，用法制理念影响着村干部的决策，在潜移默化中改变着村民的观念和生活，培养他们“现代农民”应具有的品质。
2．保障“大学生村官”发挥作用的措施
在中央的大力支持下，通过优惠政策吸引有知识、有技术、懂法制的大学生到农村当“村官”是推动村民自治发展的有力举措。但是如何保证让大学生真正的发挥作用也是一个值得探讨的问题。我们认为，首先，应把大学生的心“稳”在农村，通过优惠政策，资金支持，解决大学生的现实生活和以后的工作问题。其次，让大学生真正的发挥作用。当前，大学生到农村存在的一个现实问题是他们不能很好的融入到村庄的核心，无法真正的施展自己的才华。我们认为应通过基层政府赋予大学生“村官”一定的权力（但是这种力不要过大，要区别于以前的人民公社体制），如宣传法律、调解民间纠纷、参与讨论村庄的重大事务等，让大学生用新的理念推动农村社会的发展。
四、结论
村民自治不仅使民主扩大到基层，培育了农民的政治素质；而且使农村的政治生活趋于稳定、有序，构建公平、公正、合理的村委会选举环境和选举秩序无疑是保障村民自治健康发展的重要内容。当前形势下，通过不断完善法律法规，建立村民自治的保障机制；组建农村法律工作者服务站，提高村民的民主法制意识，从而保证中国的“草根民主”健康顺利的向前发展，建设具有中国特色的社会主义新农村。
参考文献
[1]张笺、康国材《对我国村民自治现状的若干思考》淮北煤炭师范学院学报哲学社会科学版2003 年2 月
[2]《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年） 1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过