国家审计法律适用中存在的问题及对策分析
【摘 要】 从1983年审计机关成立至今，已走过三十年。审计机关践行依法行政，履行法律赋予的审计监督职能，为国家经济健康运行发挥了重要作用，但受主观和客观方面因素的影响，国家审计在法律适用中还存在对事实定性不准、援引法律法规不正确、法律冲突规则适用不准确等问题。因此，应提升审计人员的法律素养，健全审计质量控制体系，尝试借鉴案例指导制度，探索审计法律适用机制，使审计真正有效地实现依法行政和依法审计。
【关键词】 国家审计； 法律适用； 依法审计
中图分类号：F239.44文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）17-0071-04自1999年“依法治国”的基本方略写入宪法，到党的十八大提出“全面推进依法治国”，我国法律制度的建设成就有目共睹，法治理念也越来越深入人心。“依法治国”的核心内容是依法行政，审计机关作为独立行使审计监督权的机构，依法行政就是要依法审计，即依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定对法律规定的审计事项进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。因此，法律适用是审计必不可少的环节。然而，在审计实践中出现的法律适用错误或不当等问题，常常隐藏着审计风险，不仅影响被审计单位正常的经营管理，引起行政复议和行政诉讼，损害国家客观、公正和权威的形象，甚至会影响国家的经济决策，造成严重的后果。审计机关作为国家治理的重要职能部门，一些重大审计事件的法律适用不当或错误，会影响公众视听和判断，危害社会安定。
因此，审计机关正确适用法律，一方面是依法行政、依法审计的应有之义，另一方面也是减少审计风险、提高审计质量和推动审计事业长远发展的必然要求。本文拟结合审计工作实际，分析归纳审计法律适用中存在的问题及其成因，并提出解决对策，以期对规范相关实践有所助益。
一、国家审计法律及其适用的概念
国家审计法律是指由国家制定或认可，并由国家以强制力保证实施，具有普遍约束力的，调整审计机关及审计人员在开展审计活动中形成的各种审计关系的法律规范总称。良善完备的审计法律体系应当是法律制度齐全、系统规范、协调统一的，这也是实现依法审计的基本前提。
国家审计法律主要包含三类：一是确立审计体制、规定审计机关职责权限、审计程序和操作规范的法律法规，包括宪法、审计法及其实施条例、国家审计准则和其他有关审计监督的法律、法规、规章；二是审计机关进行审计评价，对违反国家规定的财政、财务收支行为作出处理处罚决定所依据的法律法规，如预算法、预算法实施条例、会计法、公司法、税收征收管理法等；三是解决审计争议，确定审计机关违法行使职权应承担相应责任的法律规范，如行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等。
所谓法律适用，是法律适用主体按照法定的程序将一般性法律应用于个别性的涉法事实的判断。法律适用包括广义和狭义，广义的法律适用是指国家机关按照法律规定的职权和程序运用法律的一般规定来解决具体问题的活动，包括行政执法和司法活动；狭义的法律适用专指司法活动，是国家司法机关依法行使职权运用法律的一般规定处理具体案件的专门活动。国家审计法律适用属于中义法律适用中的行政执法活动，是指审计机关和审计人员在审计过程中，为行使法律赋予的审计监督职责而运用法律、法规、规章以及其他规范性文件的活动。
二、国家审计法律适用中存在的问题
（一）未准确定性审计事实
审计事实的定性是审计人员依据法律法规和职业判断对审计发现问题的性质进行归类和定论，遵循的是“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则。
未准确定性审计事实，在审计实践中常常表现为：审计事实查证不清，取证不够充分、恰当，证据不支持审计结论，导致审计定性不准；表述与审计事实不符，或者避重就轻，或者言过其实，使得审计定性与事实相左；审计查出的同类型问题，由于定性标准不一致、不统一，造成审计事实定性不准确。比如“小金库”问题，既有把它定性为“账外资金”的，又有把它定性为“少计收入”的，还有定性为“部分收支未纳入单位预算统一管理”的；再如“挤占专项经费”问题，应该属于较为严重的违规类问题，有的却将其定性为“扩大范围使用”、“超范围使用”、“未按预算规定的用途使用”、“支出不规范”等会计核算不规范方面的问题，相对挤占挪用资金的严重程度相去甚远。
（二）未正确适用法律冲突规则
《立法法》第五章“适用与备案”，对法律冲突适用规则作出了规定：上位法有明确规定的不使用下位法——上位法的效力最大；特别法有明确规定的不使用一般法——特别法的效力最大；新法有明确规定的不使用旧法——新法的效力最大。
未正确适用法律冲突规则，在审计实践中常常表现为：（1）应援引高位的法律、法规，却只援引了低位阶的法律、法规，导致适用法律、法规不正确。比如，应该适用《财政违法行为处罚处分条例》作为处理处罚依据的，却适用了被审计单位所属系统或部门的法规，甚至被审计单位自己制定的规章制度；对“私存私放资金”问题的定性适用了财政部、审计署、中国人民银行联合下发的《关于清理检查“小金库”的具体规定》的第二条，而没有适用《中华人民共和国会计法》第十六条的规定。（2）应该适用特别法的却适用了一般法。比如，某农业科技资金审计发现“挤占挪用专项资金”的问题，定性适用了《行政单位财务规则》，而没有适用该农业科技专项资金的管理办法。（3）应该适用新的法律规范的却适用了旧的法律规范。比如，对2006年发生的“非税收入未按规定上缴”问题，援引了旧法《××省预算外资金管理办法》进行处理处罚，而未援引2005年10月1日新出台施行的《××省政府非税收入管理暂行办法》。
（三）未正确援引法律法规
未正确援引法律法规，在审计实践中常常表现为：（1）未援引法律法规。比如，审计定性和处理处罚，未明确任何所适用的法律法规；或者未明确定性适用的法律法规，只援引处理处罚的法律法规条款进行处理处罚；或者只援引了定性的法律法规，就直接提出处理处罚的意见，而未明确处理处罚适用的法律法规；或者只援引审计处罚适用的法律法规，而未援引审计处理的依据。这些不符合行政处罚的“罪责法定原则”。（2）未援引具体的条文款项。即采用“根据有关财经法规规定”、“不符合有关法律规定”等模糊的提法，或者列明了法律法规名称，但未列明具体条款项及条款内容。在一个法律条文之中常常包括了若干违法行为的种类，它们有一定的关联性或相似性，容易使执法机关将此一性质的违法行为认定为彼一性质，出现法律条款选择中的错误。比如，《财政违法行为处罚处分条例》第四条就设定了六种违法行为。（3）未规范援引规章和规范性文件。在援引部门规章、地方性规章和规范性文件时，未列明发文单位、发文号、具体条款号及条款内容。
（四）未依照法定职权进行处理处罚
未依照法定职权进行处理处罚，在审计实践中常常表现为：对被审计单位与财政财务收支无关的违法行为进行处理，或运用法定审计处罚种类外的行政手段进行处罚。比如，某竣工决算审计中，对“未按规定进行招投标”的行为进行处理处罚，适用了招标投标方面的法律规定；某经济责任审计中，对“未按规定实行政府采购”的行为进行处理处罚，适用了政府采购方面的法律法规；某财政审计中，对“预算编报不完整”的行为进行处理处罚，适用了预算法律法规；某经济责任审计中，对“会计和出纳由一人承担”这个问题，依据《中华人民共和国会计法》作出“应对××同志的工作予以调整”的处理，而未依法移送有关部门处理或向有关部门反映。