摘要：放松管制、引入竞争是垄断行业改革的基本路径。由于市场开放不充分、缺乏有效竞争的市场机制和持续的高垄断收益，说明中国垄断行业引入竞争改革还没有达到预定的目标，总体上是竞争不足。因此，促进铁路、邮政、民航等垄断行业的有效竞争成为进一步深化垄断行业改革的重点。促进垄断行业竞争的政策重点是，深化行政体制改革，实现政企分开，完善结构重组的配套政策，在自然垄断业务领域建立程序公正的激励性管制体制。
关键词：垄断行业；竞争不足；行政垄断；促进竞争政策
中图分类号：F420
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2009)04-0069-05
市场竞争是促进经济效率和消费者福利不断改进的最基础力量。由于技术进步和市场需求的变化，导致传统上被认为自然垄断的经济基础不复存在，在这些领域引入竞争就成为可能；垄断行业长期管制下的低效率也促使各国寻求效率更高的垄断行业发展方式和管制方式，这两者的结合成为推进垄断行业改革的根本动力。世界各国垄断行业改革的基本经验显示，改革的政策重点是放松管制、引入竞争，这不仅包括通过结构重组在可竞争市场引入竞争，而且还包括在自然垄断性业务领域引入激励性管制体制。中国自20世纪90年代初对垄断行业进行市场化改革以来，在某些行业取得了明显的成效。但是，垄断行业的改革还明显滞后于社会经济发展的需要，因此深化垄断行业改革成为中国进一步推进改革的重点内容之一。
一、垄断行业竞争不足
20世纪90年代以来，中国电信、电力、铁路、航空、邮政等垄断行业的市场化改革逐步推进，垄断行业正在经历从垄断性市场结构向竞争性市场结构的转变，竞争机制在垄断行业的发展中扮演日益重要的角色。但是由于政府仍然实施严格的行业进入政策，市场进入障碍较高，以及大量存在的地区(或业务)垄断和行为垄断，这些都使垄断行业的市场竞争相对不足。总体上来看，目前垄断行业还没有实现有效竞争的改革目标。
(一)市场开放不充分
尽管电信、铁路、航空、自来水等行业传统上属于自然垄断行业，但是这并不等于这些行业的所有业务都具有自然垄断性；自然垄断领域仅局限在少数网络瓶颈环节，如电力行业的输电网络、电信业的市话网络等。在自然垄断性业务领域，出于经济效率的考虑应该实行一定的进入管制；同时为了防止垄断企业滥用市场势力，应该对垄断企业的价格等实行有效的管制，以维护社会公共利益。对于竞争性业务，不存在对市场进入实行行政管制的理由，行政垄断的存在是不具有合理性的。这是因为，对竞争性业务来说，市场竞争机制能充分解决产业成本结构和产品价格结构问题，即能够提高产业生产效率和社会分配效率。一旦对竞争性业务实行行政垄断，必然会阻碍市场竞争机制作用的发挥，产生低效率。因此，对于竞争性业务领域，应该全面解除管制、引入竞争。总体来看，目前我国垄断行业的市场开放仍然严重滞后，政府仍然对竞争性业务领域实行严格的进入限制，是明显的过度管制。
从我国电信、电力、铁路、航空、邮政、自来水和管道燃气这七个主要垄断行业的两类不同性质业务的划分和市场开放程度来看，目前我国垄断行业中的自然垄断性业务主要是实行较严格的价格管制和进人限制。在竞争性业务领域，不同行业的开放程度存在一定的差别。总体来看，目前我国垄断行业竞争性业务领域的市场开放程度仍然严重滞后，铁路、自来水、燃气等行业竞争性业务领域基本没有开放，仍然实行严格的进入管制；电力、邮政等行业的竞争性业务领域则实行了有限的市场开放，电信业的市场开放则相对充分(如表1所示)。
在垄断行业，社会投资者或民营企业“平等进入、公平竞争”的基本市场环境尚未形成，民营企业在进入后的经营发展过程中面临各种歧视性待遇、不平等的交易结算制度、无法获得必要的核心要素资源等众多的经营障碍，降低了非公有制企业进入市场的预期。总体来说，非公有制企业进入垄断行业明显不足，目前在各垄断行业非公有制企业的产值比重都低于10％。比如在发电市场，2006年民营和外资发电企业的装机容量仅占全国装机容量的6％；在铁路客运市场，2006年合资铁路的客运量仅占全国铁路客运量的4.38％。
(二)缺乏有效的市场竞争机制
有效竞争的市场，不仅需要具有适当数量的竞争对手企业，而且还需要这些竞争对手企业之间具有较对称的竞争能力。只有对称竞争对手之间的博弈竞争才会产生真正的有效竞争格局。在电信等垄断行业引入竞争的管制改革过程中，尽管通过结构重组引入了多家竞争主体，但是由于企业之间明显的竞争能力不对等，市场竞争是一种结构严重失衡的不对称竞争，还缺乏有效竞争的市场结构。在电信业改革中，2002年的电信业重组的目的是形成平等竞争的市场主体，但是在重组后的2002—2006年间，电信市场却出现“一家独大”的局面，中国移动的市场份额日益提高，由2002年的36.7％上升到2006年的44.1％。在中国电信业多次高成本的结构重组中，市场结构的“垄断——寡头竞争——再垄断”的演进轨迹说明，结构重组只是有效竞争市场形成的必要条件而非充分条件。结构重组要实现有效竞争的目标需要相应的配套政策支持，并且重点是形成对称主体之间的有效竞争，而不是不对称主体之间的失衡竞争。在民航客运、邮政快递、铁路货运等市场，尽管多家民营企业已经进入市场，但是由于在位垄断企业的绝对市场优势地位、丰富的政治资源、诸多政策优惠和对核心要素的垄断性控制，这些民营企业并不能迅速成长成为垄断企业的抗衡力量，相反很多民营企业不得不最终退出市场，出现“国进民退”的局面。
根据有效竞争理论，有效竞争市场的形成不仅需要竞争性的市场结构条件，而且还需要具有有效竞争的行为机制。在中国垄断行业引入竞争的改革过程中，主要采取以结构重组构造多个竞争主体的方式来培育竞争性市场，但由于体制原因和管制不到位，出现“重结构、轻行为”的现象，造成垄断企业限制竞争行为盛行，严重阻碍了市场竞争机制作用的发挥。根据国家工商总局的执法调查数据，在1995—2005年6月问，供电、供水、邮政、交通等垄断行业企业限制竞争的案件总数为3914件，占全国限制竞争案件总数的54％。显然，垄断行业是限制竞争案件的高发领域。总体来看，垄断行业企业的限制竞争行为主要体现在两个方面：一是实施合谋行为，维持垄断高价格。近年来，在电信、发电、航空等市场，寡头企业为了避免价格竞争和维护垄断利润，寡头企业之间往往实行合谋协议，联合提高价格或分割市场，屡屡出现“机票价格联盟”、“电信企业限制竞争协议”等事件。二是滥用市场支配地位，打击竞争对手。在中国电信业，某些地区甚至出现了砍断竞争对手通信光缆等恶性事件。综上所述，尽管从企业数量来看
在某些垄断行业形成了多家竞争的市场结构，但是由于垄断企业的限制竞争行为，在这些市场中出现了“有竞争性结构，无竞争性行为”的局面，市场竞争机制对优化资源配置、促进企业效率提高和消费者福利改进的基础性作用还没有充分发挥出来。
(三)垄断行业仍然获取高额垄断收益
在垄断行业，由于市场竞争不足，垄断行业的原有垄断企业通过行使市场势力，制定较高的产品或服务价格，长期以来获得丰厚的垄断利润。由此，造成了中国工业行业利润向垄断行业大型企业集中的局面。在2002—2006年间，电信业的年均收入利润率为18.8％，大约是整个工业年均收入利润率5.9％的3倍多。由于垄断行业企业的高利润主要并不是来自于企业技术创新和高效率管理的结果，很大程度上是行业垄断带来的垄断利润，这说明垄断企业获取垄断利润的市场势力在增大。目前，垄断行业的高垄断利润并没有转化为国家的财政收入和国有股权的利润分配，更多的是变成了内部人员的垄断福利，加剧了社会分配差距。近年来，我国垄断行业收入与全国平均收入的差距还在逐渐拉大。其中电信业职工的平均工资由2000年全国平均水平的1.75倍上升到2006年的1.92倍；航空业由2000年全国平均水平的2.5倍上升到2006年的2.9倍。
二、行政垄断与垄断行业的竞争障碍
目前我国垄断行业存在的垄断不是在长期市场竞争过程中基于效率原因形成的市场垄断，而是因为政府严格的进入限制所致。政企不分体制下的行政垄断是垄断行业实现有效竞争的主要障碍。行政垄断是指政府及其所属机构利用行政权力损害市场竞争的行为。这种行为既是一种滥用行政权力的行为，也是行政体制改革滞后、政府对微观经济活动过多干预的行为。行政垄断对竞争的阻碍主要体现在如下几个方面：首先，通过行政手段限制市场开放和市场进入，实行过度管制。为了维护部门利益和产业集团利益，行业主管部门对应该开放的竞争性业务仍然实行严格的进入管制，成为竞争者进入市场参与竞争无法逾越的障碍，导致原本应该充分竞争的市场长期维持垄断。其次，政企合谋打压新进入企业，或者依据产业政策对民营企业等后进入者的投资进行严格的审批和限制，或者对民营企业实行歧视性待遇，为新企业的业务发展设置各种障碍和排斥其发展，导致民航、铁路等行业的民营企业整体陷入发展困境，甚至退出市场。再次，限制企业之间的正常竞争行为。行业主管部门常常以避免恶性竞争、维护市场竞争秩序和避免重复建设等为由，对企业之间的正常价格竞争进行限制，对首先主动降价企业进行惩罚。在某些情况下，政府行业主管部门甚至主动出面来协调组织本行业企业制定统一的涨价政策，典型的如航空票价限价令等。垄断行业的改革目标是建立和保护竞争的市场而不是保护国有垄断企业，政企不分体制下的行政垄断则完全是保护国有垄断企业的利益。行政垄断存在的基础主要是政企不分体制和垄断行业企业产权改革滞后。
政企不分是行政垄断的根源。在传统的政府管理体制下，中国垄断行业的主要业务是由中央政府或地方政府垄断经营的。政府部门既是政策的制定者和监督管理者，同时又拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能。在铁路、邮政等垄断性行业，行业主管部门同时具有经营者、行业管理者和投资者的三重角色。由于政企不分、政资不分，使这些行业的管制更多地体现为维护产业利益集团的利益和部门利益。这种政企合一的行业管理体制为行政垄断提供了便利，行业主管部门为国有企业提供了诸多的政策优惠，扭曲了不同所有制企业公平竞争的市场环境。政企合一的行业管理体制也导致铁路等行业投资渠道单一，主要靠国家财政投入，缺乏市场化的投融资体制；这既制约了行业的发展，也造成了财政负担和财政资金的不合理配置。
国有产权是行政垄断存在的重要经济基础。目前中国垄断行业内的主体企业都是国务院国有资产管理委员会直属的“中央企业”，在财产组织和产权结构上都是国有独资公司或国有控股公司，存在“一股独大”的现象。在国有主导的产权结构下，国有垄断企业公司化改革滞后，现代公司治理体制所要求的科学、有效的制衡机制并没有形成，企业运营机制并没有得到明显的改进。在垄断行业，国有经济仍然占绝对的控制地位。目前在垄断行业，国有经济不仅控制着自然垄断性业务环节，而且在竞争性环节国有经济也占据着绝对的优势地位。在电力、铁路、航空等垄断行业中，国有资本比重仍然过大，都在90％以上。近年来，国有资本比重呈进一步上升的趋势，而民营资本的进入速度和幅度都较低，垄断行业呈现出“国进民退”的倾向。在国有经济主导的产权结构下，行业主管部门既是所有者代表又是管理者，行业主管部门和行业国有企业之间难以根本割裂彼此的利益关系，政企分开难以真正实现。在此情况下的市场竞争只能是不充分的国有体制内的竞争，无法实现不同产权主体的平等竞争。
三、垄断行业促进竞争的政策取向
综合来看，垄断行业的市场竞争是不足的，是一种低度竞争的状态，还没有达到以竞争促发展，以竞争促进效率提高的垄断行业改革目标。因此，要进一步深化垄断行业的引入竞争改革，实行有效的促进竞争政策。基本路径是进一步放松进入管制，构建有效竞争的市场体制和激励性运营体制。
(一)产业重点
由于中国各个垄断行业改革进程的不同，各个行业的市场竞争程度是不均衡的。由于改革的滞后性，进一步深化垄断行业促进竞争改革的重点行业应该是铁路、邮政和民航三个行业。
1 铁路行业。要尽快实现政企分开，将铁路经营与监管彻底分离，确立铁路企业的市场主体地位；促进铁路网运分离，将不具有自然垄断性质的轨道网络和机车运输环节分离，真正实现分类经营和管理，在公平、公正的前提下逐步引入运输环节的竞争；建立市场化的铁路投融资体制，并通过公司化改革建立规范的公司治理结构。
2 邮政行业。可采取“网营分开”的改革模式实施“业网分离”，并通过改革实现政企分开和企业化运营；自然垄断性的邮政网络的建设、维护与管理由专营的公共企业负责，并相应地建立科学的管制体系，具有普遍服务性质的业务通过特许权竞标授予某一企业专营，经营成本由普遍服务专项基金来提供；在竞争性业务环节开放市场，引入竞争，通过对业务分离后的企业公司化改革和促进民营企业发展，实现有效的市场竞争。
3 民航业。需要进一步开放市场，创造不同所有制企业公平竞争的市场环境；为充分利用民营资本对促进市场竞争的积极作用，应实行不对称管制政策，适当加大对民营航空公司的扶持力度；同时打破航油航材市场垄断，降低民营航空公司的运营成本；应进一步推动民航公司的重组，形成有效竞争的市场结构。
(二)政策重点
首先，反行政垄断，构建公平竞争的市场环
境。深化行政体制改革，实现政府职能的科学定位和政企分开。政企分开的基础是科学的划分和界定宏观调控和微观管制两种职能，并科学界定政府管制的作用空间，继续推进垄断性国有企业的民营化改革和公司治理结构建设，实现政企分开和不同所有制企业公平竞争、平等发展；深化民营化改革，可采取资本市场融资、BOT项目融资、国有企业与民营企业合资经营、民营企业独资经营和转让出售等多种途径。在民营化改革过程中，政府应打破对民营企业的歧视，降低进入障碍(如减少行政审批范围、规范审批程序等)，确保民营企业能够自由、平等地进入垄断行业。
其次，深化结构重组，构建有效竞争市场机制。为了构建有效竞争的市场，需要对垄断行业纵向垄断企业实行结构重组，实现竞争型业务和网络瓶颈业务的分离。从各国垄断行业结构重组的实践来看，要确保结构重组的成效，必须要有相应的配套政策保证：实行灵活的不对称管制政策，对新进入企业采取一定的阶段性扶植政策，促进其快速成长为有实力的垄断企业抗衡力量；建立科学的网络接入与互联互通政策，一方面需要建立科学的接入资费体制，另一方面需要进一步完善互联争议裁决机制，确保自然垄断业务经营企业能“非歧视性”地为竞争对手提供接入服务；适用《反垄断法》来禁止各种限制竞争行为，尤其是垄断企业滥用市场支配地位来排斥新企业的反竞争行为。为了确保有效执法，需要在反垄断机关和行业管制机构之间建立有效的分工协作体制。
再次，实行激励性管制政策，构建高效率运营体制。在深化我国垄断行业改革的过程中，对于自然垄断性业务，为了促进企业提高效率，应实行管制体制改革，采取激励性管制政策。一般来说，激励性管制方式主要有最高限价、特许权竞标、地区间比较竞争等方式。目前，在我国垄断行业管制政策中，这些激励性管制政策并没有得到充分的应用，应进一步采用各种激励性管制体制。各国激励性管制政策的实践显示，激励性管制政策的有效性很大程度上取决于政府管制承诺的可信性和管制机构的独立性。在垄断行业实施激励性管制政策的过程中，为了保证管制政策能充分体现公共利益目标，需要建立起防止管制机构被俘获的制度保障。因此，建立公正的管制行政程序就显得尤其重要，这需要通过完善立法来实现依法管制，并构建有效的管制监督机制、公众参与机制和信息公开制度。
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