摘要：地方政府的土地征购、出让定价和实物地租转嫁等行为不仅诱导房地产开发商不断扩大土地储备规模，增强市场垄断力量，而且提高房地产业的进入壁垒，在一定程度上造成房地产价格形成机制的扭曲。因此，规避地方政府行为对房地产价格波动的不利影响，必须明确地方政府对土地市场的监管职能，充分发挥市场机制的基础性作用。
关键词：土地市场；地方政府行为；激励机制
中图分类号：F293.3
文献标识码：A
文章编号：1007—7685(2008)10—0041—04
自2004年以来，我国住房需求持续旺盛，房地产价格呈现快速上涨趋势。同时，地方政府的土地收益猛增，土地收益已成为地方政府的第二财政。究其原因，我国特殊的土地产权制度决定政府对房地产进行干预的必然性。当然，由于管理职能和目标函数不同，中央政府和地方政府对房地产市场的干预是不同的。地方政府既是房地产市场最直接的管理者，又是房地产发展的受益者，这种双重地位决定房地产经济运行中，地方政府行为的内生性。房地产价格与居民收入水平的大幅度偏离，与地方政府不当干预或过度干预所导致的政府职能失灵分不开。本文重点分析地方政府在土地市场中的行为对房地产经济的影响。
一、土地市场中的地方政府行为
在城市国有土地管理体制改革中，财税的外在压力使各级地方政府产生扩张用地的内在动力。由于从中央到地方并未形成完整统一的土地所有权收益预决算体系，地方政府在此环境下将该项收益中的大部分进行“体外循环”，可以更为灵活地进行地方财政支出安排，而不受中央财政的约束。这样，地方政府不仅充当房地产市场的“裁判员”，而且活跃地扮演着“参与者”的角色。作为土地要素的主要供给者，地方政府对土地市场主要有土地征购、出让定价与实物地租转嫁等权限。
(一)土地征购。一般说，土地出让的市场价格往往达到补偿价格的几倍乃至10倍以上。但由于集体产权人的缺失，农民集体始终处于征购谈判的劣势地位，仅能获得较低的土地补偿。如，铁路、高速公路等基础设施占地补偿一般是每亩5000～8000元；工商业占地对农民的补偿一般是每亩2至3万元。而目前关于土地增值收益的分配格局为：出让金30％上交中央财政，70％归地方政府，土地划拨的收入及税费收益则完全归地方财政所有。据测算，土地增值溢价在农地所有者、中央政府和地方政府之间的分配比例接近为1:1.47:3.44。而且，随着《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的实施，各城市普遍采取招标、拍卖、挂牌等市场手段出让土地，土地市场交易价格大多会超出底价。由于溢价出让土地的收益分配目前没有成熟的制度规定，作为土地出让执行者的地方政府实际获得了由于城市增长带来的大部分土地增值收益。
(二)土地出让定价。由于中央政府通过GDP等经济指标来衡量地方政府的政绩，地方政府有着强烈的实现和维护地方经济利益的动机。因此，地方政府容易产生短视行为。其中，存在通过大量出让土地以获得更多财政收入的内在冲动。一些城市土地批租与城市规划严重脱节，出让地块不仅缺乏详细规划，有些甚至连总体规划都没有。在不规范引资和“低门槛”地价的刺激下，导致土地出让市场失控，加上执法不严和管理上的漏洞，引发大规模的土地投机和寻租行为。在土地招标和拍卖出让的过程中，存在地方政府和房地产企业的双方博弈。对开发商而言，土地报价越高，中标的机会越大，但其中标后的收益也就越小。如果信息是完全的，开发商之间的竞争将使地方政府获得更大的收益。对地方政府而言，土地竞买参与人数越多，地方政府能得到的价格就越高。可见，土地资源需求缺乏多元市场选择余地，在我国单一国有土地产权供给的地方政府垄断市场上，以招、拍、挂等方式出让的土地总体规模较小，价格较高，且大多是在外延式扩张的增量土地中实行这种机制。为使土地出让毛收益最大化，地方政府通过限制土地供给量，造成两者相互博弈的结果表现为土地价格的提高。
(三)实物地租转嫁。房地产业的发展可增加地方政府税收，同时也会带来地方政府财政支出的增加，包括对环境污染、交通拥挤、城市新增人口福利的支出及各种公共设施的支出等。城市基础设施属于公共物品，本应由地方政府提供，但地方政府对土地出让的绝对垄断，使地方政府有条件将房地产开发的负外部性转嫁给开发商。地方政府进行土地出让时，往往会将该地块的基础设施建设成本作为附加条件。如果土地出让的名义价格固定，附加基础设施建设成本就改变土地出让的实际价格。一方面，地方政府努力寻求将财政性支出范围内的基础设施建设负担转移给房地产开发商，要求房地产企业在开发某项目时必须对周围的城市基础设施进行配套建设。如，房地产企业必须代建一定数量的道路、绿地等基础公共设施，才能获得土地使用权，这无疑会加大房地产企业的开发成本。另一方面，开发商总是以利润最大化为目标，不愿承担由房地产开发而带来的外部性，只有在能将这种附加成本顺利转嫁给消费者的情况下，开发商才愿意接受这种成本分摊。
二、房地产市场中地方政府的作用机制
在土地市场中，地方政府行为主要通过激励机制来间接影响房地产企业投资决策，增强开发商的市场垄断力量，使房地产市场波动呈现强幅波动和逆周期的特征。地方政府凭借对土地市场的“事实垄断”，影响房地产价格的主要手段有：
(一)通过控制土地出让规模，实现土地出让的垄断高价，进而掌控房地产市场价格的形成。一方面，由于大型楼盘易产生规模效应，地方政府倾向于借助房地产开发带动城市基础设施建设，降低房地产项目的开发风险，推动区域内经济效益总体水平的全面提升。因此，地方政府出让的地块面积越来越大，这决定只有那些具备一定实力的大开发商才具有能开发。开发商一次性获取上千亩甚至几千亩开发地块的现象已是司空见惯，有些开发项目的圈地规模多达万亩以上。另一方面，地方政府对土地一律实行“价高者得”的供地方式，没有对普通商品房与高档商品房的土地供应加以严格区分。这造成开发普通商品房的中小开发商难以获得土地，被挤出开发市场。市场供给以大开发商的“高端产品”为主体，与广大中等收入阶层的住房需求错位，供求的结构性矛盾凸显，造成整体房价居高不下。如，北京市在2005年和2006年上半年招标挂牌出让77宗土地中，溢价出让的为33宗，而且自2005年12月以来，北京市招标挂牌出让土地的溢价趋势明显。而且，单宗土地出让面积和溢价幅度成正比例关系，楼面地价(成交价)随土地规模增大而大幅提高。单宗土地出让面积规模过大造成的后果：一是土地出让单宗规模较大，开发商基于房价上涨的预期，可延长开发期(变相囤积土地)，以分期开发、分期销售的方式在项目开发后期获得土地
增值，弥补前期成本。二是单宗土地出让面积越大，开发商对土地利用的调整空间和余地越大，获取额外收益的可能性就增加。这样不仅会放大区域内土地的稀缺程度，造成单个开发商对区域市场控制程度的提高，间接助长开发商对区域房地产市场的操纵行为，还会削弱地方政府通过土地供应调控区域房地产市场的能力。同时，由于大型企业的行为是市场走势的一种信号，会进一步带动其他房地产商的参与，形成较大规模的土地需求和开发的集聚效应，从而形成区域性房地产投资繁荣的表面现象。
(二)地方政府的不合理行为刺激开发商(尤其是实力有限的开发商)的寻租行为。开发商如果通过正当途径获得土地使用权，必须承担很高的土地使用成本所带来的风险。因此，开发商为获得最大利润空间，争取最大的垄断定价权利，往往会通过各种渠道进行寻租，以非市场途径获得土地使用权。另外，地方政府受政绩考核目标的驱动，就有条件利用政府资源操纵市场进行各种寻租活动，利用公权误导市场主体，追求经营性用地土地使用权的“垄断价格”。寻租行为造成土地市场价格不能真实反映土地资源分布的区域结构和数量、质量，从而错误发出供求价格信号，误导土地资源配置和市场主体的行为。对寻租者来说，只要获得具有排他性的土地产权，不管其产权是否完整，都可以通过交易进行寻租。租金分配的多少则取决于他们和地方政府的讨价还价或取决于受惩处的风险成本。因此，关系和权利成了交易的砝码。当前城市土地寻租的主要方式有：
一是通过划拨土地产权交易和转变土地用途获取土地收益。如，2004年上半年，我国协议出让土地面积占整个土地出让面积的71.2％，相当于招拍挂出让土地面积比重的2.5倍，但协议价款仅占整个土地出让价款的38.4％，只相当于招拍挂出让土地价款比重的62.3％。
二是通过不规范协议出让的“黑箱”操作，在土地受让价格和市场转让价格之间设定租金。
三是地方政府以实物地租形式，模糊土地真实价格，层层截留土地收益，凭借权利设租。
(三)计划经济体制造成的“多头供地”，使地方政府并未实现土地供应的完全垄断，这也为开发商进行寻租、扩大土地储备创造了条件。在现行土地制度框架下，政府只能通过农用地转用、征购等手段，控制新增建设用地的供应。而对级差地租高、收益性高的存量土地，其土地供应的主动权往往掌握在土地使用者手中。他们储备和持有大量的城市建设用地，且游离于宏观调控范围之外。这种制度安排无疑弱化了中央对土地宏观调控的力度。多源头供地实际是一种变形的土地协议转让方式，方便了房地产开发商进行土地储备和囤积。如，一些有特殊背景的企、事业单位为解决本单位职工住房问题，利用自身拥有的国有土地资产以“合作建房”名义与房地产开发商合作，可以获得经济适用房的各项优惠政策，建成后双方分成。其中部分房屋以成本价出售给本单位职工，其余由房产商按商品房价格对外公开出售，双方均获利。这从局部来看是“双赢”的博弈结果，但实质上是以损害整体利益为代价获取的变相福利分房。我国房地产开发商每年的土地购置面积都有大幅升高，说明在“地根”紧缩的形势下，开发商囤积土地现象日益严重。开发商往往以较低的价格获得土地开发权，然后等待城市规划实施、基础设施建设到位后有选择地进行开发。这样开发商就获得因规划、基础设施完善和城市增长带来的土地增值收益，在成本不变的同时，土地增值收益就成为开发商的超额利润。土地增值收益分配的漏洞，刺激房地产开发商通过各种渠道囤积土地、获取超额利润的动机，这正是房地产业成为公认的暴利行业的主要原因。
总之，土地市场中的地方政府行为会对开发商产生负面的激励效应，诱导大开发商不断扩大土地储备，致使土地资源集中在少数开发商手中，这在一定程度上增强而非削弱了房地产开发商的市场垄断力量，无形中提高了房地产业的进入壁垒。开发商之间的竞争由产品竞争演化为获取土地使用权的竞争，这不仅引发各种“寻租”行为，更重要的是，获得土地的开发商将土地的垄断收益转嫁到消费者头上，不断抬高房价。可见，地方政府和开发商利益的一致性会造成房地产市场机制的扭曲，使房地产价格呈现强幅波动的特征。
三、规避地方政府操纵房地产价格的对策
(一)改革政绩考核机制，强化地方政府对土地市场的监管职能。多年来，地方GDP和招商引资额是衡量地方政府“政绩”的硬性指标，事关政府官员的职位升迁，而利用土地市场获得巨额的预算外收入则是推动地方经济、彰显政绩的有效手段。因此，需要建立更加科学的政绩考核标准，淡化经济指标，强化对地方公共产品和公共服务提供以及可持续发展指标的重视，促进地方政府由“投资型政府”向“服务型政府”转型。更重要的是，应将自上而下的选拔制度变为自上而下与自下而上相结合的选举制度，充分发挥公众在官员考核、升迁中的真正作用。
(二)在强化用途管制和严格控制总量的前提下，统一城乡集体土地与国有土地的产权性质，实现全国土地市场一体化双向流通。现行低价征用、高价出让的土地征用垄断政策既挫伤了农民土地供给的积极性，又激发了政府的土地出让冲动，造成乱圈乱占的现象，从而削弱了城市未来供地规模和发展的潜力。因此，应从体制上消除地方政府对“土地财政”的过度依赖。使农村集体建设用地直接入市流转，允许集体土地使用权自由出让、转让、出租和抵押，实现与国有土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利，形成土地一级市场的有效竞争。
(三)在房价(地价)上涨过快地区，适当增加土地供应的数量，同时控制单宗土地出让面积规模，促进特定区域房地产市场的良性竞争。土地市场中的地方政府行为会在一定程度上增强房地产开发商的市场垄断力量，使房地产开发商很容易默契合谋，进行所谓的“集体行动”。因而，在开发商普遍存在垄断利润的情况下，造成房地产交易价格必然超过其价值。因此，必须限制开发商的市场权力，政府可通过降低房地产市场的进人壁垒，增强市场的竞争性。如，政府在进行土地使用权出让时，将出让地块划小，将大项目拆分成小项目，降低项目之间的差异程度，使产品差别变小，导致开发商的合谋难以进行，进而在同一区域或相邻区域营造相互竞争的氛围。
(四)深化基础设施经营机制改革，明确“实物地租”建设主体。目前的房地产价格构成表明，政府并没有担负起提供实物地租的公共职能，而是将其推给开发商，这是政府明显缺位的表现。应改革城市基础设施经营模式，理顺水、电、气等基础设施资金运行轨道。政府可将城市道路、桥梁、水、电、气等基础设施的专门经营权公开竞争拍卖给私人、法人团体和外商，由他们来经营；也可将一部分垄断性行业的国有企业资产或将要建成投入使用的资产出售；还可实行股份制改造，由股份制企业或私营企业来经营，政府可尽快收回投资。对不能出售和股份化的企业，政府可采用租赁、托管和公司化等方法实行商业化经营，从而打破自然垄断行业的垄断经营模式，从而避免土地供给中的实物地租转嫁，理顺房地产价格的形成机制。
(责任编辑：李 琪)