[摘要]针对城市房地产开发用地供应现状,分析土地供应机制及政府在土地供应中的管理职能,分析现阶段城市开发中土地开发管理政策的得失,揭示与房地产业的关系。试图建构一种公平、公正和公开的土地开发管理政策模式,这种模式将对城市的健康发展和城市实施良性更新具有重要意义。
[关键词]城市土地土地开发政策总量控制合理分布依法供地
中图分类号:TU98文献标识码:A文章编号:1671-7597(2009)0820184-02
按照我国的法律规定,一般的房地产开发必须是在国家所有的土地上才能进行,即用于销售的房地产必须是在国有土地上开发建设的,国家严格禁止集体土地用于房地产开发建设。我们要建立的社会主义城市土地市场,是在保证城市土地国有制不变的前提下,使土地使用者不是通过行政划拨而是通过有计划的市场竞争从国家那里取得土地使用权;土地使用权不是无限期而是有限期,在限期内土地使用者可以灵活运用其土地使用权,地价不是靠国家单方面确定,而是在土地使用者的竞争中形成,以促使土地资源得到更合理充分的利用。具体模式如下:
1.明确国家是城市土地的唯一所有者,并分层次,有偿有限期地出让或转让城市土地。第一层是城市政府将国有土地使用权出让给用地者,该层次由城市政府垄断经营,出让对象可以是有法人资格的企事业单位,也可以是外商。第二层次及以上层次的转让则发生在使用者之间。
2.城市土地的出让和转让可采用协议、招标、公开拍卖等方式。要为各用地者获得土地使用权提供平等竞争机会,但竞争强度应各有不同。协议方式是由用地单位申请,经市政府批准后,双方洽谈具体地块及地价,招标方式是在规定的期限内,由用地单位以书面形式投标,市政府根据投标报价,所提供的规划方案以及企业信誉综合考虑,择优而取;公开拍卖是指在指定的地点和时间,由申请用地者叫价应价,价高者得,完全由市场竞争决定,适用于盈利高的行业用地。
3.在有偿出让和转让土地时,政府对地价不作统一规定,但应坚持以下原则:即地价对目前的投资环境不产生大的影响;地价与当地的社会经济承受能力相适应;地价要考虑已投入的土地开发费用,土地市场供求关系,土地用途和使用年限。
4.关于政府有偿出让土地使用权的年限,考虑综合因素,一般可在70年以内,按照地面附属建筑物的折旧所限来看,以60年为宜。
5. 土地有偿出让和转让,土地使用者和所有者要签约,明确使用者对土地享有的权利和对土地所有者应承担的义务。有偿出让和转让使用权,要向土地受让者征收契税;转让土地如有增值,要向转让者征收土地增值税。
随着房地产业的发展,城市土地市场也处在相应的发育期,成为我国市场经济体系中的一个主要组成部分。土地市场的建立和发展,促进了城市土地资源的有效配置,增加了政府的财政收入。但由于缺乏相应的宏观调控与法规的制约,一些地方土地投放量超过实际开发建设能力,造成了土地供应市场的不平衡,使得土地价格一直停留在较低水平,影响土地市场发育;土地投放缺乏长远计划,导致城市建设缺乏可持续性发展的空间;土地投放中房地产用地比重过高,会造成房地产开发与基础设施公共配套设施建设脱节;土地投放量的供大于求,影响了政府宏观调控能力也削弱了政府在土地开发中获得收益的能力。为有效经营城市资源,合理利用土地,必须就城市房地产开发土地政策机制进行探讨。
一、合理控制土地供应总量
(一)房地产开发土地供应要与经济发展水平相一致
纵观房地产发展历程,超越经济发展规模,超量供应开发用地,引发房地产市场失控的例子不胜枚举。广西的北海市、海南的海口市都曾经出现过类似现象。强化对土地供求市场的调控,才能保证经营性房地产开发用地需求与供给的基本平衡。房地产开发年度土地供应总量控制应在国民经济和社会发展计划的指导下,比较历年城市开发用地需求而确定。因此,土地供应总量的控制,不仅要有5年、10年乃至更长期的土地供应计划,而且要有每年的土地供应计划。土地供应计划要符合土地利用总体规划和城市总体规划,并根据各类建设用地需求而制定。只有近、中、远期相结合,严格控制土地供应,才能使土地市场逐步走上良性循环的轨道,保持房地产业健康有序发展,保证政府从土地供应中获得最佳效益,实现土地收益最大化。
(二)房地产开发土地供应要与土地利用总体规划和各相关规划相协调
土地利用总体规划和城市规划是城市土地利用的强制性文件,房地产土地供应要严格按照两项规划确定土地的用途和利用方式。经批准的城市规划确定了城市建设用地的规模与空间分布,年度房地产开发建设用地应参照上年用地总量,根据社会经济发展速度、城市建成区发展目标等多项指标进行综合测算。在建立房地产开发土地供应总量控制指标之后,政府有关部门应当根据城市规划,建立包括居住用地、公共设施用地、工业用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、预留用地等各项专项指标。
二、建立土地储备机制与供应机制
政府应拥有足够的土地储备,才能实现对土地供应计划的调控;政府在垄断土地供应的同时,还必须加强对地价的控制。土地储备与供求宜遵循以下原则:
(一)土地储备原则
根据土地利用年度计划,充分考虑城市规划实施的需要和土地市场的供求状况,对增值较快、近期开发能够产生明显经济效益的土地应优先纳入土地储备计划并加紧组织实施。对近期将要开发的城市道路等基础设施项目的周边土地应作为项目的偿债或融资的土地进行冻结;对闲置土地要按规定收取土地闲置费或收回土地使用权。
1.收回。土地使用权收回实质上是土地产权的收回。在收回方式上主要有依法无偿收回土地和补偿收回土地两种形式。对于应依法无偿收回的国有土地,由土地管理部门负责报请原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准并办理法定收回手续后,移交给政府指定的土地管理部门;为公共利益和实施城市规划进行旧城区改建需要收回国有土地的,由有关部门根据城市房屋拆迁管理的有关规定给予适当补偿。
2.收购。通过经济投入的方式,选择开发潜力较大的地块,或对协议批租和土地转让价格明显偏低的交易经政府直接干预不能及时纠正的,则由土地储备机构以同样价格优先购买。城市规划管理部门应及时提供地块的规划资料,由政府授权的土地储备单位与被收购土地的单位直接洽商收购补偿事宜,土地收购价按有关规定执行。
3.统征。随着城市经济的发展,城市的空间形态和范围也都在发生变化。在这个过程中,不少集体土地逐渐被纳入城市用地范围。政府要将已纳入或即将纳入城市建设的土地进行征用,进行城市建设土地储备和基础设施配套建设,搞好建设用地的前期开发,然后通过招标、拍卖的方式将土地提供给用地单位。城市规划管理部门应及时提供统征地块的规划资料,由土地管理部门对统征地块的面积、地类和权属状况进行调查核实,并根据《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿标准拟定征地方案;征地方案经政府批准后实施。
(二)土地供应原则
对国家鼓励发展的产业建设项目,在用地上优先予以保障;对国家限制发展的产业建设项目要根据实际情况供地;对国家明令禁止、严格控制的产业建设项目要坚决停止供地。经营性房地产项目用地一律采取招标、拍卖方式出让国有土地使用权。
(三)土地调剂原则
从需求引导供给转为供给引导和制约需求。
三、加强对土地供应空间分布的引导
土地供应空间分布要与城市的用地发展方向、产业发展目标和环境保护目标相一致。土地供应在时序上、地段上要相对集中,要结合基础设施的改造建设进行,强化规模效应,提升城市区域形象。
(一)加强房地产开发用地空间分布的引导
房地产开发用地占用城市用地发展空间,给城市发展埋下隐患,一些开发用地甚至占据目前城中宝贵的公共设施用地和绿地,使旧城的公共用地日益减少,环境质量日趋低劣。因此房地产开发用地不但要严格遵循城市规划,而且在具体的项目开发中还要进行方案竞选,特别是能够树立城市良好形象的关键地区,如城市景观轴、重要的交通节点、大型公共中心等,要注重城市设计。
(二)基础设施建设要与土地供应相协调
城市基础设施建设应当超前发展,而不是滞后弥补。超前发展可以提高土地的价值,吸引投资,避免开发建设后基础设施供给不足所带来的问题。
四、确保并提高政府对土地市场的宏观调控能力
(一)确保政府垄断土地一级市场
为高度垄断土地一级市场,政府要实行“五个统一”,即:统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。对土地的储备和供应实行垄断。对于经营性用地,由政府统一征用后,将生地改造为熟地,以拍卖或招标方式出让给开发企业。实现政府对土地一级市场垄断的有效途径是建立土地收购储备制度和土地基金制度,变土地的无序供应机制为政府主导下的统一收购集中、统一开发储备、统一出让供地的有序供应机制,真正实现国家对“土地高度集中管理”。
(二)保证政府掌握土地资产
对土地一级市场的高度垄断,可以保证土地资产牢牢地掌握在政府手中,但同时政府应减少对土地二、三级市场的干预,积极放开搞活土地使用权转让市场,并运用供地计划、地价、税费、规划等对土地市场从宏观上加以调控、规范和指导。
(三)由政府提供地价信息
政府可择机提供一定数量的地块,并建立具有导向作用的地价公示制度。明确各地块的位置、用地性质、开发强度等规划控制指标,让建设单位根据自身需要选择地块,使政府和建设单位都处于积极主动的地位。
五、加强房地产开发土地供应的立法和执法工作
土地供应涉及计划、土地、规划、建设等多个部门。只有各部门各司其职,互相配合,才能提高土地供应的科学性。
(一)加强立法
目前急需完善土地供应的法律体系,加强土地资源的管理。有关土地政策要明确不同用地性质的土地批租形式。各城市不同地段土地的基准出让金应有明确详细的规定。
(二)严肃执法
政府对违法占地、越权批地、随意用地等现象要制定严格的处理措施,要开展执法检查,强化监督机制,保证土地法规的权威性和严肃性。
六、结束语
总之,房地产开发土地供应,要做到储备充裕、总量调控、分布合理、法制健全。只有这样,地方政府才能提高对土地市场的宏观调控能力,实现土地利用最佳收益和最佳开发的双赢目标。
参考文献:
[1]夏南凯著,《城市开发导论》,上海:同济大学出版社.
[2]马文军著,《城市开发策划》,上海:上海交通大学出版社.
[3]李红卫,广州市政府城市土地经营状况的分析和思考,城市规划汇刊,2002(3).