蒙 昕，程 跃
(1.广西-东盟经济技术开发区管理委员会，广西 南宁 530105；
2.广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530300)
绿水青山就是金山银山，改善生态环境就是发展生产力[1]。《中国制造2025》提出要全面推行绿色制造，进一步推动我国产业转型升级，实现绿色发展。国家级经济技术开发区(下简称“国家级经开区”)已经成长为我国经济发展不可忽视的力量。自2017年起工信部每年均评选一批“绿色工业园区”示范名单，以此来表彰推进绿色制造成效较好的开发区。推动开发区绿色制造是我国加快绿色制造建设的一条重要路径。
政策创新扩散对政策路径成效起着重要作用。国家级经开区拥有政策创新先试先行“特权”，推进绿色制造的过程即属于政策创新扩散。同时，一项新政策从提出到实施也会受到诸多因素影响，而组态理论适用于对复杂多重影响因素的分析和解释。因此，需要基于政策创新扩散视角，借鉴组态理论进一步探讨国家级经开区推进绿色制造成效的影响因素。
本文所关注的问题是：国家级经开区绿色制造建设成效的影响因素是什么？政策组合如何对绿色制造建设成效产生作用？未来国家级经开区应朝哪个方向进行政策组合和优化？为了回答上述问题，本文基于政策创新扩散视角，运用csQCA方法对20个案例进行研究，最后提炼政策组合路径，以期为推动绿色制造先进经验的有效扩散提供借鉴。
1.1 政策扩散
美国学者 Walker最早提出将扩散的结果分为“采纳”和“不采纳”[2]。一个地方政府的选择将影响到其他政府选择，两者之间是一个相互作用、依赖的过程[3]；
在政策的扩散过程中会受到内部、外部多种因素的共同作用、影响[4]，具体而言可能涉及到的因素有创新倾向、创新动机、政策实施阻碍的强度等[5]。
从政策扩散的结果出发，政策扩散可分为复制、效仿、混合、合成和启发5种类型等[6]。结合我国政府行政层级实际，可分为由上至下的层级扩散、由下自上的吸纳辐射扩散、同一层级的地区及部门间扩散和发展水平相异地区间政策跟进扩散4种模式[7],而这一过程体现为一个“吸纳-辐射”的发展轨迹，将经历“上级对下级政策试验成果的‘吸纳’——将‘吸纳’并经整合的政策方案进行‘辐射’式的推广”历程[8]；
同时，在问题研判机制、不确定性规避机制与资源动员机制3种机制共同作用下，政策扩散过程中也存在有“再生产”政策的变迁样态[9]。
1.2 推进绿色制造的政策路径
绿色制造是提高生产力的重要着力点，更是绿色发展的核心组成部分[10]，对其研究应着眼于绿色发展的考量。从政策设计上看，实现绿色制造转型需要研究制定目标，并建立相配套的制度、体系和出台激励措施[11]；
从内涵上看，实现绿色制造要通过制度创新建立完备的绿色发展工具和手段[12]；
从政策工具上看，促进绿色制造技术扩散的政策工具可以有以下4种类型，即行政命令型、能力建设型、经济激励型和金融模式创新[13]；
从政策环境上看，应从产业政策引导、积极的融资信贷、税制改革等方面进行创新，营造良好的绿色制造政策环境[14]。
我国国家级经开区具有特殊的管理体制机制，主要分为行政主导型、公司制和混合型3种管理体制[15]；
也可以归类为“准政府”管委会、开发区与行政区管理合一和以企业为主的管理体制[16]。学界多将开发区作为地方政府和一个行政主体，对其推进绿色制造路径进行研究：顶层设计和政策创新层面，开发区推动绿色制造应注重创新管理机制和加强监督管理[17]，并关注制定促进产业结构调整等政策，逐步实现园区经济与环境的协调发展[18]；
风险防范层面，环境污染排放的监测有利于促进工业向绿色低碳循环方向持续转型[19]；
政策主体层面，完善地方政府官员的考核体系、在绩效考核中增加生态环境保护与绿色发展的内容，对实现绿色制造具有重要意义[20]。
当前关于绿色制造政策路径的研究大多比较宏观，如何综合多个因素并结合定性分析，进一步剖析政策创新下的绿色制造政策路径实现，需要进一步探索。另外，对产业程度高度集聚且具有一定行政主体职责的开发区研究较少，对其路径机制进行全面、综合分析具有较高价值。
既有研究主要从组织外部影响、组织间关系和组织内部动力3个维度选取变量对政策扩散的影响因素进行研究，下文将结合开发区推进绿色制造的实践，依次对3个维度进行考察。
2.1 组织外部影响
政策主体是政策生命周期中的重要部分，政策扩散的过程受到如领导力水平、资源支持等内部因素影响[21]。由于我国公共政策的渐进式变革大多是自上而下进行的，在政策过程中对中央以外的其他各个层级都会产生重大影响[22]；
如果某项政策的创新是由上级政府直接推动，那么下级的政府官员在实施过程中就会更加主动和积极[23]；
即使没有明确对某一地方政府施加行政压力，通过出台某项政策文件释放一定的“非强制性执行”信号，地方政府仍会选择积极响应[24]。基于上述分析，本文将基于行政压力、政策信号两个因素考量，构建组织外部影响维度。
2.2 组织间关系
我国地方政府之间的竞争关系主要体现在同一上级政府辖区内的同级地方政府之间[22]，这就导致在政策创新扩散中，同级政府之间会产生向早期采用者学习、模仿等行为[25]；
在实际情况中也表现为，政策创新的局部推广阶段包括同级政府进入试点的不断增多[26]，这种现象可称为邻近效应[7]。国家级经开区作为具备地方政府的行政职能和管理权限的机构，上述竞争关系的描述也可以类比到同一地级市政府管辖下的各县、区之间。因此，本文将主要从邻近效应出发，考察组织间关系维度的影响。
2.3 组织内部动力
一项政策能否良好地扩散更多取决于每个地方政府本身的特征[27]，因此应着重关注开发区推动绿色制造的内部动力因素。已有研究分别从循环产业、资源支持、环境监测、绩效评估等方面对其进行了分析。
循环产业方面，产业结构调整是改善绿色制造促进绿色发展效率的重要支撑条件。对我国1997—2013年各省份绿色发展效率进行测算，结果显示产业结构高级化、合理化得到了有效提升[28]。本文主要选取与绿色制造关联度较高的循环经济产业政策为研究对象。主要原因为：从内涵上看，绿色制造是一个综合考虑环境影响和资源效率的先进制造模式[29]，而循环经济外在表现形式以物质高效、安全、循环利用为主[30]，两者内涵相近、互相包容；
从实践上看，实证分析验证了实施循环产业政策对提高绿色制造成效具有积极影响[31-32]。
资源支持方面，良好的组织领导因素也不容忽视。我国地方政府的决策者在政策的采纳、推广过程中，往往会成为关键决定因素[33]；
地方政府实现绿色制造和绿色转型需要研究制定绿色发展的目标，并进一步完善配套制度体系和政策实施方案[34]。同时，研究显示综合运用税收政策、补贴政策等财政支持手段，对企业实施绿色制造具有正向引导作用[35]。故国家级经开区财政支出的运用对推进绿色制造可以产生一定影响。
环境监测、绩效评估方面，随着开发区内部产业和企业的不断集聚，会导致其面临的环境风险更加错综复杂[36]，应更注重对环境风险防范制定有针对性的要求和规范。如加大财政在环境保护方面的支出与环境监管力度、建立完善的环境风险检测、预警体系等[37-38]。同时，应建立完善“绿色绩效”考评机制，环保背景要求下环境质量成为决定官员提拔的另一重要因素，“绿色GDP”在干部晋升考核体系中的重要性愈发突出[39]。
综上所述，本文以行政压力、政策信号、邻近效应、循环产业、资源支持、环境监测、绩效评估共7个条件作为变量，构建了影响因素分析框架(图 1)。
3.1 研究方法
组态理论强调分析过程中需要贯彻“组态视角”[40]，用于分析多重复杂的影响因素及其组态表现对于组织结果的影响[41]，且不对某些组态是否更优化进行假设，而是在研究过程中呈现分析思路与结果[42]。该研究的角度对于公共管理领域诸多治理现象来说是研究视角与研究方法的创新，即组态分析视角需要将各因素分类分层面到不同的案例中去，挖掘条件组态与结果变量之间的逻辑关系[43-44]。
图1 国家级经开区绿色制造影响因素的分析框架
基于组态思维，本文选择定性比较分析法探究影响因素。该方法通过结合布尔代数和集合论，识别多重复杂现象背后的原因组态与影响因素，考察多个不同的条件变量如何以组合的形式影响最终的结果，其整合了定性与定量研究。一般而言主要包括模糊集的fsQCA 技术以及清晰集的 csQCA 技术等。
本研究主要选择 csQCA 方法：第一，研究对象层面。QCA 较适合样本数量规模适中，一般而言在 10～60 个为佳。本研究选择国家级经开区案例为商务部综合考核评价前20名的开发区，满足QCA方法对案例样本数量的要求，最终形成的结果也具有较强的信度。第二，因果关系层面。本文主要采用政策文本内容进行条件变量的赋值判断，核心在于对前因条件的判定为“是”或“否”，属于典型的定性变量，符合csQCA 的二分定量标准。
3.2 案例样本的选取
QCA方法对案例选择的要求是兼顾“最大程度的相似性”和“最大程度的异质性”，本研究以此为依据，根据商务部发布的《2019年度国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价结果》，选取排名前20的国家级经开区作为案例样本：
(1)案例的代表性。该考核评价较为全面、完整地反映了开发区社会经济整体实力和水平，前20名的开发区可以最大限度避免样本之间实际情况差异太大、缺少可比性的情况。同时，案例分布于我国东部、中部、西部三大地理区域，弥补了地域性差异造成的案例样本可比性不强的缺陷。
(2)案例的异质性。第一，本文所选的案例样本可同时考察低成效、高成效的影响因素组合路径。第二，选取的案例兼具了“政府主导型”和“政企混合型”开发区，有利于考察不同管理制度下更为详实的开发区绿色制造影响因素。
3.3 变量选取及赋值
本研究选取国家工信部于2017-2021年间评定5个批次的绿色制造体系建设示范名单作为结果变量，该评估体系涵盖了能源利用绿色化指标、资源利用绿色化指标、基础设施绿色指标、产业绿色指标、生态环境绿色指标和运行管理绿色指标，较大程度确保了评估的全面性、准确性。如获评则赋值“1”，反之则赋值“0”。选取的20个案例样本获评情况如表1所示。
表1 选取样本获评绿色制造建设示范点情况
条件变量的赋值依据分析框架(表2)。最后，在数据选取来源方面：一是在各省、地级市和国家级经开区门户网站中查找相关政策文件，如《××开发区经济和社会发展“十三五”规划纲要》《××开发区促进绿色低碳发展办法》《××开发区绿色低碳循环发展行动计划》《××开发区绿色低碳发展“十三五”规划》等，通过政府文件及解读判断变量是否存在；
二是在新闻报道、网络论坛等平台进行关键字搜索。同时，考虑到选取的结果变量政策时间区间是2017-2021年，结合政策实施的2～4年时滞性特性，本文在条件变量的政策文本搜集过程中，将政策实施时间限定于2013-2019年。根据 QCA的运算步骤，形成关于条件变量与结果变量的数据组合，基础真值如表3。
4.1 单变量的必要性分析
一般认为当一致性分别大于0.8、0.9时，对应可认为A是B的充分条件、必要条件。而覆盖率指标的大小可以解释变量A对B的解释力。单变量必要性分析结果如表4所示。
表2 变量赋值依据
表4 单变量必要性分析结果
如表4，环境监测(EM)的一致性达到了0.90，可以认为其是高建设成效的必要条件；
其余条件一致性程度都小于 0.8，意味着其虽然对结果产生影响，但是并不能构成产生结果的充分条件。在覆盖度的检验中，各条件变量覆盖度有高有低，且均低于0.8，对结果变量解释力不强。
4.2 组合路径的数据分析
QCA的路径分析提供了简约解、复杂解和中间解，其中复杂解是对案例样本在各个变量上取值组合的直接呈现，可以较为完整地呈现条件变量的组合关系，并排除反事实的条件组合，因此本文选用复杂解作为分析依据。结果如表5所示。
政策扩散的前提条件存在两种形式：即强制与自发[7,45,46]。因此本研究从强制与自发、组织内外部两方面综合考虑，认为国家级经开区绿色制造建设过程受到“顶层推动型”和“自主创新型”两种影响路径影响，按照是否具有组织外部影响的行政压力因素，对6个条件组合分类整理,如表6所示。
表5 组合路径分析结果
表6 组合路径分类整理结果
同时，本研究将结果变量设定为“Nega-tive”，得出了没有产生高建设成效的条件组合，其中覆盖率最高的条件组合为“～行政压力*政策信号*邻近效应*资源支持*～循环产业*绩效评估”和“行政压力*政策信号*邻近效应*资源支持*循环产业*～环境监测*绩效评估”，2个条件组合都缺少的必要条件是行政压力、循环产业和环境监测。
5.1 影响因素考察
5.1.1 路径1：顶层推动型路径
在“行政压力”和“政策信号”的双重作用下，开发区为了谋求在考核中取得更绩效，将会主动或者被动地采取一系列创新政策推动绿色制造成效。这其中较为典型的是编号9的南京经开区案例。
2016年，江苏省工信厅出台《江苏省绿色制造体系建设实施方案》(苏经信节能〔2016〕725号)，文中明确要求“进一步推进经济技术开发区创建绿色园区工作”。而早在2015年，南京市政府印发《中国制造2025南京市实施方案(2015—2017)》，已经释放出了“以园区为载体，推动先进制造业绿色化发展”的政策信号。在双重影响下，南京经开区于2016年出台了《成立开发区绿色园区推进工作领导小组的通知》，搭建了领导组织架构、整合了人、财、物力等各项资源推进绿色制造。
对该路径下3个条件组合考察可知，“环境监测*绩效评估”“邻近效应*资源支持”和“行政压力*邻近效应”均分别出现在两个不同的条件组合中，说明在顶层推动型路径之下，应着重考虑上述几个因素的共同影响。
5.1.2 路径2：自主创新型路径
地方政府为了解决经济社会问题而主动采纳政策，并结合自身经验和当地的治理需求，为政策注入地方特色和地方智慧，从而实现政策创新[45]。典型案例包括编号9的烟台经开区和编号17的成都经开区等。
例如，在同一地级市政府主管下缺乏绿色制造示范单位“邻近效应”的烟台经开区，在开发区“十三五规划”中，不仅单列一个章节详细规划了推进绿色制造的实施方案，还制定了详尽的园区本级循环化改造、环境监测预警工作机制，并将推进绿色制造执行情况列入干部目标责任考核体系中。又如，成都经开区在制定本级循环化改造方案，建立环境监测机制和绿色制造目标责任考核体系的基础上，还受到邻近效应的影响，但对此仅能说明邻近效应对其政策创新扩散产生了一定影响，而并不是主要因素，因为对比编号18的低建设成效案例(沈阳经开区)，其在同时受到行政压力、政策信号和邻近效应的影响下，由于后4个自主实施的条件均缺乏，故该开发区也未能实现高的绿色制造建造成效。
对该路径下3个条件组合考察可知，“政策信号*环境监测*绩效评估”和“循环产业*环境监测”均分别出现在2个不同的条件组合中，说明在自主创新型路径之下，应着重考虑上述几个因素的共同影响。
5.1.3 重要因素：环境监测(EM)
在前文的单变量一致性分析中，环境监测(EM)可以认为是高建设成效结果的必要条件，而在路径1和路径2各自的条件组合考察中，该条件变量也出现在不同的条件组合中。通过对存在该条件的案例(编号1、2、4、6、7、8、11、13、19)进行观察，案例开发区主要通过在经济与社会发展五年规划中单列、制定专门的推进绿色制造(绿色发展)工作方案两种形式建立环境监测机制，并采取“建立监测预警机制和完备的环境执法监督体系”(烟台、北京经开区)、“建立环境监控中心和完善人员配置”(广州经开区)和“建立环境风险事故应急组织和相关预案”(大连经开区)等方式实施政策。此外，没有产生高建设成效的两个覆盖率最高的条件组合中，均缺乏环境监测这一条件。因此，是否建立有完备的环境监测机制是国家级经开区绿色制造建设成效的重要影响因素。
5.2 政策建议
(1)注重政策工具的组合使用，发挥协同效应。开发区绿色制造建设影响因素错综复杂，单一的政策工具施策难以发挥较高成效，应统筹考虑多种政策工具组合应用。第一，加强环境监测类政策工具的使用，并注重与其他政策工具进行组合运用，如环境监测与绩效评估政策工具组合使用，在开发区本级建立完善的环境监测、风险预警机制的同时，需要一套完善的绩效评估机制去督促业务主管部门落实；
再如环境监测应注重与循环产业、资源支持等组合运用，在推进产业转型升级的同时，也更应注重环境风险监测、人力保障、财力支持、绩效评估等保障类的政策工具使用。第二，应侧重发挥行政压力、政策信号和邻近效应的积极作用，通过表彰典型、宣传好的经验做法等方式，激励开发区推进绿色制造建设。
(2)加强顶层推进和政府学习能力，发挥纵向横向资源的作用。第一，就纵向关系而言，开发区上级主管部门要充分发挥上层资源优势和统筹协调能力，在通过行政压力或政策信号传递推进绿色制造政策信息的同时，应防止同一地区的开发区因利益竞争带来的产业招商引资类型重叠等现象。第二，就横向关系而言，要充分发挥邻近效应带来的积极的政策创新推动效应。开发区应通过签订战略合作协议、增强双方人才交流互动和经验交流等方式，积极学习吸纳高的绿色制造建设成效开发区政策经验，以便将学习到的经验运用于本地区政策创新中来。
(3)优化开发区内部绿色制造建设推动机制，促进组织协同管理。从产业政策的创新和人力、财力等资源支持层面出发：第一，注重循环产业政策，加快产业结构调整。开发区应继续强化低碳绿色发展理念，统筹规划好空间布局和产业布局，围绕资源高效循环化利用、企业生态化集聚布局、产业链条优化配置、基础设施共享化建设等多个方面，以及对照国家级、省级循环化园区改造示范点各项标准，出台本级循环化改造政策措施推进循环产业发展。第二，建立多部门横向协作、各司其责的工作机制，如成立绿色制造建设工作领导小组或者定期各部门会商的工作制度，进一步高效地集中行政资源,处理跨部门、跨行业的公共事务[46]。第三，重视财政支出对绿色制造建设的作用，开发区应建立健全绿色财政制度体系，在环境保护、产业转型升级、循环利用等方面加大资金投入；
同时充分发挥奖励补贴的杠杆作用，鼓励企业开展绿色节能改造。
本研究尚存一些局限。首先，在研究对象的选择上，本文重点选取绿色制造综合性政策文本作为研究样本，由于各开发区还有出台针对某一产业、领域的绿色制造政策(如制造业绿色制造体系建设专项行动方案等)，此类政策文本也同样值得去分析探讨；
其次，我国的经济技术开发区种类繁多，不仅有国家级经开区，同时还有高新技术产业开发区、边境经济合作区等类型，本研究并未对上述类型的开发区实际情况以及普适性组合形式的存在条件等问题进行深入分析；
此外，本文基于小样本案例的研究结论尚有待于通过大样本或案例实证分析等研究来进一步检验。