邹 蓉
(武汉大学 社会学院，武汉 430072)
随着现代化建设进程的进一步加快，为了让人民更好地享受国家发展的成果，我国政府针对实际情况进行了多方位的调整，譬如为了减轻农民负担而取消农业税、为了规范资源使用而推行项目制等，也正是在这一调整过程中，国家权力随之蔓延到更为基础的治理单元以及更大范围的村庄社会中。但是，当前我国国家治理能力提升的大背景下，不可忽视的一个现象是，国家针对基层的各种规范性制度建设和资源下乡活动虽然提升了基层治理能力，但也压缩了基层自治空间(1)桂华：《迈向强国家时代的农村基层治理——乡村治理现代化的现状、问题与未来》，《人文杂志》2021年第4期。。与此过程相对应的是，村庄社会本身的状态也在同步发生改变，村民在与外界的交互中显现出愈发强烈的个体化和市场化导向，甚至出现了部分挑战原有村庄秩序的“不稳定因素”，尤其在有意外事件介入时，原有的村庄社会规则无法如同以往一样全面且有效地应对。
归纳来说，以上提到的政府治理转型与村庄秩序不稳定，二者都对基层政府治理水平提出了更高的要求。其问题在于基层政府如何认识原有村庄秩序潜在的失效，以及如何应对这种不稳定性；
尤其是从基层政府这一治理主体出发来考虑，重点在于如何在现有秩序不稳定的前提下顺利完成上级政府下达的治理任务，并提升自身的治理能力。叶敏就国家与基层社会(城市社区)互动过程进行实践分析，尝试回应在强国家背景下城市社区如何实现有效自治的问题，并将国家与社会之间的关系归纳为“依附式合作”，国家是社会的组织化过程中的主导力量，同时社会对国家呈现出明显的资源依附状态(2)叶敏：《依附式合作：强国家下的城市社区自治——以上海NX街道的社区自治经验为例》，《江苏行政学院学报》2022年第1期。。在强国家背景下，地方社会运行与发展状态的改变与国家治理的相关度明显提高。
需要注意的是，村庄类型的不同也意味着村庄秩序不稳定的程度不一，不同地方的基层政府需要采取的策略也应当不同。不同类型的村庄有着不同的社会基础，如贺雪峰将中国农村分为三种类型，即宗族型村庄、原子化村庄和小亲族村庄(3)贺雪峰：《南北中国：村庄社会结构视角的中国区域差异》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2013年第3期。。针对不同类型的村庄，能否从地方基层政府的治理实践中总结归纳出一定的规律？本文试图以某地征地拆迁秩序演变过程为例，探究现代化治理体系下的基层政府如何在宗族型村庄实现“秩序重建”这一难题。
笔者在广东省广州市Z区N街道进行了为期20天的调研，针对当地村庄社会以及基层政府进行了大量访谈和相关资料的搜集，认为当地经验具有一定的代表性。Z区位于广州市东部，是全国百强区之一，二、三产业发达。N街道是Z区于2019年新划定的街道，其成立的主要原因是为了更有针对性地服务于辖区内某国家级经济开发区(下文简称“经开区”)的发展。为满足经开区发展需要，该区从2009年开始征地，于2014年开始拆迁，直至笔者调研结束仍在进行中(截至2021年12月)。期间，基层政府面临着巨大的征拆压力，乃至一度拆不下去，形势非常被动。征地拆迁给村民带来的巨大利益想象使得村民大量违建，甚至达到“一夜建起两层楼”的地步。其后，基层政府在经历了新立街道、打击违建、推动自治等过程之后，最终掌握了相当程度的主动权，拆迁不再有阻力。之所以能够形成“由乱到治”的局面，重点在于基层政府积极面对治理问题，针对实际情况进行了一系列的机制创新，帮助村庄社会塑造了新的秩序。
在分析“强国家—强社会”的结构模式之前，有必要对国家与社会两个概念作出一定意义上的明晰。本文的国家和社会定义均采用唐士其的界定，即“国家指在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的总体；
社会则相应地指在该国家领土范围内的居民及其群体的非国家组织与关系的总和”(4)④ 唐士其：《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)1996年第6期。。
针对什么是“强国家—强社会”，国内外学者都进行了相关探索。有学者较为笼统地谈论了国家与社会在交互时应当是何种位置和角色。中国的国家与社会关系不是对立和冲突的关系，而是既能保证社会的独立与自主，又能让国家充分发挥其协调与控制社会经济生活的作用，即“强国家—强社会”模式。在这一模式下，“社会具有相对的独立性，各种非国家的社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域”④，而国家的作用则主要体现在社会自身解决能力范围之外的领域，一般负责协调、引导以及创造适宜条件，二者之间是“非零和博弈”的关系。
在更为具体地讨论国家与社会的关系时，一方面是针对国家即政府层面的分析，另一方面则是针对社会层面的分析。对于前者，众多学者强调更多的是国家能力。首先需要区分清楚政府干预范围和政府自身能力。“有必要将国家活动的范围和国家权力的强度区别开来，前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常指国家能力或制度能力。”(5)[美]弗朗西斯·福山：《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社，2007年，第7页。因此，在定义强政府时，重点不在于政府干预范围的大小而在于政府本身能力的强弱(6)杨立华：《建设强政府与强社会组成的强国家——国家治理现代化的必然目标》，《国家行政学院学报》2018年第6期。。米格代尔针对国家能力进行了更为具体的分类，“包括渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源，以及以特定方式配置或运用资源四大能力”，概而言之，即渗透、规制、提取和分配。一般来说，渗透和提取是国家更容易获得的能力，但是规制和分配这两方面对国家能力提出了更高的要求(7)④⑤ [美]乔尔·S·米格代尔：《强社会与弱国家:第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，南京：江苏人民出版社，2009年，第5、26、34页。。落实到我国基层政府来看，规制即社会关系的调节能力是评价基层政府治理能力的重要指标。在调节社会关系的过程中，存在的一个现实是同一政策在不同地区落地之后的结果有明显的区别。这一区别产生的原因包括基层政府工作人员治理任务落实能力的差异，但是更为基础的影响因素在于不同地区本身所拥有的基础特性——相关任务的落实是否会受到阻碍以及受到阻碍的程度有多深，与此特征是密切相关的。
那么，从何处切入来识别是否会发生阻碍以及如何识别这种阻碍程度的深浅呢？从米格代尔针对第三世界国家与社会关系的研究中可以获取到的灵感是，关注地方社会的秩序如何制定并且依靠何种关系来维持，尤其是这一过程当中制定和维持这一秩序运转的主体。“什么样的模型能将注意力集中在那些经常顽强地阻碍国家实现其雄心却又无法被轻易消除的要素，以及那些支持国家宏伟计划的要素上呢？这样的路径必须始于分析一个社会中游戏规则是如何制订并得以维持的，并将注意力集中在所有行使社会控制的社会组织之上。”④进一步分析来看，米格代尔认为社会控制的增长来源于三个指标：服从、参与与合法性。服从是指民众对国家指令的遵从，最初往往来源于武力的运用，随后是对资源和服务的控制。参与是指部分民众能够参与到国家机构之中并完成各种特定任务，以及民众能够选择国家运营或授权的机构进行相关行动。合法性是“构成国家力量的最有力的因素”，是指“对国家制订的游戏规则、社会控制的接受，乃至认可，将其视为正确和真实”⑤。
综上，可以得到一个基础的分析框架。强国家与强社会之间成功对接的基础来自于社会秩序的稳定，此即意味着国家与社会之间需要实现发展目标的相对一致以及发展过程当中的盈亏平衡。而做到这一点，则需要由国家作为主体，对地方性强社会实现一定的社会控制；
此时可以切入的方向是对地方性强社会当中规则制定主体的把握。
调研地征地拆迁有一个明显的演变过程，基层政府之所以能够扭转征地拆迁的被动局面，正是由于基层政府能够在一定程度上重新实现对村庄秩序的控制。这种控制的实现不仅仅来源于基层政府治理资源的充沛，还来源于整体治理风气的改变。
(一)强国家：基层政府的治理基础
1.资源充沛带来强治理弹性。如果基层政府财政资源充足，那么面对村庄社会的治理则可以持续向纵深发展。资源充沛的地区，在征地拆迁时既可以让利，也可以承担项目推进的等待成本。这主要表现在两个方面：一是对资源的控制给予了基层政府充足的谈判筹码；
二是对资源的控制使得基层政府有更充足的准备时间和更从容的决策空间。调研地不仅资源充沛，而且地理位置优越，其辖区内经开区的发展不仅能给予基层政府以更多资本从上级政府获得更多财政资源，还能以自身所带的政策优势为基础解决基层政府项目和公司引进的问题。
2.治理规范化营造治理风气。目前整个国家层面的治理生态变化是治理的规范化导向。从N街道的情况来看，其治理规范化主要经历了两个步骤。一是原有秩序的破局。从行政区划改变来看，该街道经历了五镇合一、合并组成YN街道、再从街道划出的过程，这种变动主要是由于调研地发展规划的调整。行政区划的变动是内部整治的第一步，即打破原有的利益联盟，重新组建一套更为利益无涉的领导班子，同时发挥中层干部的治理经验，充分运用现有体制下一般工作人员的工作能力，新工作架构的建立给予基层政府以充足的组织基础来推动相关事务。二是更为具体层面的建设，包括部门分工专门化、问题处理技术化、技术性工作市场化和无理信访法治化。
总体来说，基层政府通过这一系列的行动和调整之后，将政府内部秩序成功梳理了一遍，带来了更为规范和专业的工作方式，规范化给基层政府带来的不仅是事务处理效率的提高，更为重要的是通过树立公平公正的规则肃清基层政府内部风气；
同时，还提高了老百姓对基层政府的满意度，这也为治理下辖村庄打下了良好基础。治理转型不仅是国家基层政权建设的主要导向，也可以成为基层政府提高治理能力的重要依托。
(二)强社会：村社同构的公共规则体系
调研地是典型的宗族性地区，不管是社会生活层面还是村社集体治理层面，村庄内部都有明显的公共规则。村庄在社会生活中存在着明显的内生性秩序，且这一秩序的生成主要依靠血缘基础和经济整合。同时，村庄在集体治理上存在着典型的规则自治导向，村庄治理主体生成机制保持完整。
1.村社同构的社会生活层面：秩序内生。调研地村庄社会内部秩序形成的基础单位为合作社(即常规意义上的小组)，这主要建立在两个基础之上，一个是以血缘为基础的底层架构，另一个则是以经济利益为核心的发展倾向。有关前者，主要表现在以姓氏作为区分手段、重视传宗接代、符号代表物的遗留。有关后者，主要体现在合作社通过集体土地获得经济收益来吸引和调动社员，由此获得社员认同，进而发展出一定的集体行动能力。但是，也正因为利益整合来源于经济吸引，合作社始终只能是个体社员私人利益的集合代表，而无法将这种“小私”通过其他的途径转化成对“公”的认同。由是，合作社在这种经济利益的追逐中变成了一个经济共同体。
2.村社同构的村社集体层面：规则自治。调研地治理格局可以从村庄社会的治理主体(治理结构)入手观察。J村和G村的村干部选择一直有“潜规则”，即村干部一般都在任职社干部之后才成为村干部。这是一种在经济利益导向下生产出来的倒逼型村社干部生产机制。
总结来看，以血缘和利益获得为导向的村庄社会在利益获取这一层面上拥有相当紧密的联系基础和组织基础，快速取得利益最大化这一诉求使得村庄内部催生出了利益代表，即村社代表的生产机制，并得以有效运作，这一公共规则体系的稳定性和有效性加剧了整个村庄的争利面向，特别是在巨大利益输入村庄时，这种争利导向被进一步激发，打破了整个村庄社会原有体系运转的旧有节奏，村庄呈现出一种相对混乱、暗流涌动的状态。
(三)村社集体：强国家与强社会之间的衔接主体
面对强社会的争利面向，基层政府有其行动优势，但是如何成功与村庄社会进行对接仍旧是一个大问题。从调研地经验来看，一个重要的方式在于抓住国家与社会之间的衔接主体，即村社集体，通过对村社集体的建设来重塑村庄社会的运转秩序，引导村庄社会接受部分新的公共规则，以促进二者在现代化治理有效这一层面上达成一致，从而实现更进一步的社会控制。一方面，基层政府通过部门下沉等手段带入和监督村庄治理的规范化，从而培养起村庄内部治理主体与基层政府处事的默契；
另一方面，通过正常途径干预引导选举，进而部分控制村社集体的代言人角色选拔，排除村庄内潜藏的不稳定因素。
基层政府内部风气的整肃与公平公正规则的输入是政府征地拆迁顺利的重要环节，因为村庄社会在这个过程中逐渐认清了基层政府的人民立场。但是，还有一个不容忽视的环节是，村庄社会在这种规则形塑的过程中，自身也逐渐习得了这一套规则并将其内化，从而形成了新的秩序。
(一)规则的组织性输入：国家权力的在场
组织性输入的核心在于基层政府与村级组织之间通过一个增设的工作机制而获得了一种连通，这种连通带来了基层政府的工作态度和工作方法，也带来了更为官方的文件资料和相关解读，此外还带来了部门资源。这是一种国家权力的“在场”。具体来说，主要是通过挂村部门在村庄的增设。各部门下到各个村庄，每个部门需要安排两个工作能力强的二级聘员脱产到村工作，不再另外负责部门事务；
且会根据村庄情况决定部门来源，一般来说情况比较复杂且事务比较多的村庄要安排资源更为充足的部门，并且要在部门中挑选工作更为得力的聘员。
部门下沉不同于个体工作人员下沉，主要有三个不同。一是拥有更强的问题处理能力。作为部门下沉，整个部门掌握的资源远远多于个体。二是能够更加及时地推动工作，与村庄同进退，嵌入村庄。挂村部门需要做的事情主要是帮助、督促、协助村级组织完成上级交办的任务，包括但不限于征地拆迁工作。问责体系从上至下，先是挂村领导，再是挂村部门负责人，随后是村书记，其次是副站长。这样的问责系统将挂村部门的工作落到实处。三是更多地作为村庄社会里的国家权力去影响村庄以及个体。在具体事件的推进过程中，挂村部门工作人员与农民的双向互动是一种群众工作，这不同于以往的调解型群众工作，挂村部门工作人员的这种进入，其建立关系的基础不在于个体的先赋性优势，而在于其公共身份。这种公共身份首先是政府的代表。这一身份使得工作人员有了另外一层功能，即村级组织与村民之间的第三者，这种第三者身份与政府工作人员行动相结合，更多地展示出政府公平公正公开的一面，赋予了工作人员这一身份以别样的“第三方感”，在二者出现矛盾的时候，工作人员能够以更加合理和正当的身份介入其中，并同时获得双方的认同。
挂村部门更多地发挥着引导和规则输入的作用——通过将基层政府代表者角色与村庄问题解决者角色的统合，准确识别村庄需求后进行针对性解决；
过程当中向村社集体以及农民展示政府行为逻辑及行为方式，同时传递政府现阶段的施政理念和政治形势，既完成了对村社集体观念的再造，又使得村社集体逐渐掌握了政府行为的既定规则，从而促使其治理行为的部分改变。这是一种潜移默化的影响。
(二)规则的主体性控制：组织意图与地方维稳
面对逐渐走向“土围子”(8)“土围子”,借用贺雪峰的定义，此处代指基于维护村社利益且有强集体行动能力而能够索要高价的村社集体。具体参见贺雪峰：《农村集体户权制度改革与乌坎事件的教训》，《行政论坛》2017年第3期。的村庄社会，仅依靠基层政府进行相关规则的输入尚有欠缺，还需从内部进行一定的引导，尤其是针对村庄的重要活跃分子，主要对象包括村社干部、党员等，主要方式是通过引导和把握村支委的选举及社干部的选定。
以前村庄社会当中社干部的选定未被干预，主要依靠村庄社会的内部规则生成。进入征地拆迁阶段之后，基层政府开始干预社干部的选举，主要遵循的原则是“排除掉所谓的错误选项”，即排除掉过于激进的、不支持政府行动的参选人员；
剩余的竞争人选则仍旧遵循合作社自行选举产生的原则。由此，可以在一定程度上大致保证社长对基层政府的非负面态度。如果有社长在竞选成功后不配合政府工作，甚至是召集村民与基层政府相抗衡，此时挂村部门工作人员即会再度深入群众，通过做群众工作来争取一部分中间分子，从而分化现有社长已有的群众基础，使得已经建立的社会利益共同体从内部打开一道口子，以便基层政府各个击破，从而将安排好的工作继续下去，甚至是重新选举社长。
(三)规则的秩序性内化：因势利导
在国家权力实现在场和组织意图的贯彻之下，村社集体一是实现了村庄不稳定因素的排除，二是实现了对国家意图和规则的更多了解。在此基础上，基层政府结合村庄原生秩序，根据国家相关规定，公布村庄社会的征地拆迁方案。尤其是征地部分，由于涉及到土地利益与村庄成员资格权的确定，基层政府选择将该部分工作转移到村庄社会内部即村社集体来决定，具体方式为村规民约的商议、形成，并交政府备案。原有的政府与村庄之间可能发生的矛盾被转移到了村庄社会内部，并成功得到了解决，此间的关键在于，基层政府未曾破坏原有的村庄分利秩序，该秩序始终按照原有规则运行，由此村庄社会内部能够在政府给定的范围内获得利益分配的一致。
(四)规则的建设型输入：引导式治理
面对拥有可以自行运转秩序的利益共同体村庄，基层政府不是选择打破村庄社会的既有内部规则，重新输入一套现代化规则，而是在原有规则基础上进行公共规则的引入，是一种规则的建设型输入，是一种引导式治理。具体来说，基层政府通过在组织建设层面实现党的控制与引领，并使用挂村部门这一治理抓手保证国家权力的在场，在解决公共事务的过程中不断输入公共规则，反复训练村社干部、党员、村民的规则理解意识，锻炼其规则承接能力，从而逐步将地方化规则替换为国家认可的公共规则。在政府规则强执行的过程中，辅以规则内容和执行过程的软推进，这是一个长期的动态调整过程，需要承认的是“土围子”的破除无法一蹴而就，重要的是基层政府在这个过程中实现了现代化公共规则对地方社会的渗透。
总结来说，衔接机制在于基层政府的有序引导。基层政府利用地方社会本就存在的运转秩序，在事件治理中辅以现代公共规则的引入与内化，从而进行新秩序的重塑。这是一种成功的行政引领自治。村庄社会秩序在这个过程中被激活，同时还能与基层政府的现代化治理相融合，而基层政府做到这些所需要用到的治理成本相对来说是不高的——因为在这个过程中没有直接将现代化秩序输入到村庄社会中，而是充分利用现有基础，去除其间可能会导致不好后果的因素，同时动用相关机制将国家权力下沉到地方社会，在帮助自治组织成功转型并习得相关治理规则的同时，顺带在潜移默化中向村庄社会引入相关规则。
调研地的宗族底色和村社利益同构强化了村庄社会的强社会面向，特别是进入征地拆迁之后，对经济利益的巨大预期进一步激发了村庄社会的争利面向，人心浮动，利益交织。为应对争利导向的村庄社会和预防强势“土围子”的产生，基层政府采取一系列的措施以规制地方社会。一方面，充分利用自身的区位优势，结合村庄社会自身特征，为村庄设置合适的利益区间，也给予村庄社会充分自治的空间。另一方面，抓住公共规则输入的重要媒介即村社集体，主要是通过控制村社集体的重要积极分子人选即村社干部，以及使用挂村部门等手段充分引导村社干部及部分农民。由此，在具体实践过程中，基层政府树立起公平公正的社会风气，在征地拆迁过程中也展示出照规则办事的强硬态度。于是，村庄社会只能在基层政府规定的范围内有序争利，而无法越过基层政府，组织起来与基层政府相抗衡。可以肯定的是，在面对强社会时，地方社会秩序会影响政府行为逻辑。到底是推倒重来还是徐徐图之，需要基层政府进行充分的摸排与积极的行动。但是，在这一过程中，基层政府需要有能够试错的空间。如果上级政府严格卡死基层政府不能犯错，则基层政府的行动就会偏向保守，过程当中采取不出错的相关政策，创新行为将会十分罕见。
当基层政府已经做出了一番调整之后，政府行为反过来又能对地方社会秩序有所塑造。政府在规则介入的基础上进行了一系列的村庄治理形态塑造，这一塑造不仅为村庄治理带来了现代化的治理规则和治理体系，还逐步输入了现代化的思维模式——至少是与政府打交道时的思维模式。一方面，现代化政府触角的下延使得村级组织有了更强程度上的政府立场，在政府项目输入或利益输入时，村级组织不再完全是村庄利益统合体的代表，也不再完全是利用村社力量为自身谋取利益的主体。另一方面，政府治理的现代化让村民逐渐认识到了政府的服务性面向和人民立场，针对政府治理事务尤其是涉及到村民自身利益的具体事务不再有非常强的博弈性。可以说，这里的“土围子”已经逐渐被框进现代化治理的框架之内，是秩序之下可控的利益博弈。现代化政府与地方性社会之间的关系，不是水火不容、你退我进的关系，而是一种互惠互利、双向共赢的关系，是一种齐头并进、迈向富强的关系。可以继续思考的是，当基层政府没有太多基础性优势时，是否还能引导地方性社会的秩序重塑。
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