民调机构:公众参与社会管理的重要平台
[摘要] 社会管理关涉亿万人民群众的切身利益，要实现“建立健全中国特色社会主义社会管理体系”这一目标，离不开社会管理的创新，更离不开公众的参与。在社会阶层分化、利益多元、社会矛盾交织的今天，民意调查成为公众参与社会管理的重要途径之一，而民调机构为社会管理创新提供了一个参与型的公众文化平台。但面对我国民调机构社会地位未明确化，调查操作不规范、不科学等问题，须为其发展不断探索，从而找到一条符合国情、社情的发展道路。
一、创新社会管理与公众参与
自2006年起党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，面对“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势”，中央一直在探索如何实现和谐社会，于“十二五规划”中提出了“创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系”这一目标，以“确保社会既充满活力又和谐稳定”[1]。
从社会学角度解读“社会管理”的内涵，它是一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，其目的和任务是为了维系社会秩序、规范社会行为、协调社会关系、维护社会治安、促进社会公正、增进社会认同、推进社会和谐，以及化解社会矛盾、解决社会问题、应对社会风险、减少社会内耗、控制社会冲突、弥合社会分歧等[2]。其中正确处理社会内部矛盾，协调社会各阶层的利益，有效整合社会资源，保证不同利益群体的需要得到满足是创新社会管理的关键。
然而，社会管理在我国传统的公共行政模式下，通常会由政府部门“包打天下”，直接通过“整治命令”为公众提供某种公共服务，这使政府在管理过程中往往缺乏公众的参与、科学的论证，使得结果与事实往往与人们的主观愿望有较大的差距，造成许多决策出现失误，或正确制定的社会政策得不到公众的认同而无法有效顺利地执行。而在新形势发展下，社会转型使利益多元化，阶层之间为了争取稀缺资源，加大了社会冲突；同时，经济社会的发展，促使人们的公平意识、权利意识大大增强，维权意识突显，要及时解决群众合法合理诉求，就必须进行社会管理的创新，这也为公众参与社会管理提供了契机。
说到底，社会管理是通过为公众提供服务而直接影响公众福利的政府行动，关涉亿万人民群众的切身利益，代表着社会公益和社会公正。可以说，社会管理的创新，离不开公众的参与。在构建和谐社会、创新社会管理的过程中，公众参与占据着越来越重要的位置。正如十二五规划中首次提出“广泛动员和组织群众依法有序参与社会管理，培养公民意识，履行公民义务，实现自我管理、自我服务、自我发展”，这表明如何发挥公众的主人翁作用，使其以适当的方式参与社会管理，不仅是现代社会长久以来的核心公共议题，更是当下中国和谐社会建设所面临的重大问题。
二、民调机构在创新社会管理中的角色定位
目前我国公众参与社会管理最主要的方式，是人民代表大会制度以及共产党领导下的多党合作政治协商制度，但要让公众都进入人大和政协是不可能的，因此创新社会管理必须要“促进社会组织发展”、“拓宽社情民意表达渠道”[1]，这就有必要构建更有效的公众参与平台，而民调机构是一个很好的选择。各式各样的民意调查既反映民意，又是现代社会常见的一种在决策前后获得公众信息的重要手段。
民调机构在中国并不是新生事物，它的产生源于中国经济体制改革的对外开放政策与逐渐宽松的政治环境。至今，民调机构已经从为新闻学、社会学的学术研究服务，大大扩展到为了解公众心理反应的社会政策研究和公共管理评估服务上。可以说，民调机构参与到社会管理过程中，是利益主体多元化的必然要求。利益主体多元化意味着任何利益群体所表达的意愿都不能随意地被其他利益群体所代替，这大大增加了社会管理在平衡多元利益过程中的难度。另外，网络和传统媒体的互动，直接推动了信息的快速扩展与传播，公众逐渐认识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的社会管理活动，从而极大延展对民调机构的需求。在这样的社会背景下，传统的集权式社会管理模式已无法适应新变化的环境，这就不难理解近年来官办民调机构的“出生潮”。据了解，到目前为止，全国已有三分之二的省份成立了社情民意调查机构。
成立于1988年、堪称国内民调机构的元老，广州社情民意研究中心（以下简称“民意中心”）二十多年的实践经验展现了公众参与社会管理的大量成果，如在广州“禁摩”方案出台前后中运用民意调查，便是一个典型案例。2004年2月，为日后顺利实施广州市中心城区全面禁行摩托车，广州市政府颁布了限制摩托车行驶工作方案。“限制、禁止摩托车的行驶”这一决策，不仅直接关系摩托车车主的利益，还涉及社会的方方面面；政策实施的成功与否，与公众对政策的理解和支持密切相连。民意中心及时开展了“广州摩托车使用状况及‘限摩、禁摩’公众态度调查”，了解了当时广州市摩托车使用状况以及市民对于“限摩、禁摩”的态度、意见和建议，为决策的民主化、科学化提供有力依据。《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》根据调查结果对“限行摩托车路段”、“限行摩托车时段”、“摩托车报废奖励及补偿标准”、“对摩托车主再就业的扶持办法”等方面做出一定修改后，于2004年4月正式出台。2007年1月1日，广州中心城区正式全面禁摩，为评估这一政策实施效果，民意中心开展了“广州‘禁摩’通告实施公众评价调查”。调查结果显示，“‘禁摩’政策的出台，由于尊重和顺应了多数人的意见，它的实施得到了多数市民的赞同和支持；也由于考虑和照顾了少数人的利益，它的实施总体来说比较顺利。”[2]
民调机构不仅在社会管理的某一项决策有效地吸纳公众利益诉求，它在整个社会管理的实体程序这一宏观层面同样发挥着重要作用。仍以民意中心为例，2009年下半年广州市政府公布《广州市政府重大行政决策程序规定（意见征求稿）》，民意中心通过广泛征求知名人士、专家意见的调查，提交的研究报告不仅获得市长批示，还促使负责的部门与民意中心进行深入座谈交流。随后年底颁布的《关于重大民生决策公众征询工作的规定》（以下简称“新《规定》”），在多方面吸收了中心所提交的研究报告内容。最突出的是在定位上，新《规定》修改为进一步规范重大民生决策公众征询工作，通过问政于民，问需于民，问计于民，促进政府决策的科学民主、公开透明、依法依规。其次是在范围上，新《规定》提出对环境保护、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生、食品药品、住房保障、公共交通、物价、市政公用设施、征地拆迁、公共安全等领域与广大群众利益密切相关、社会涉及面广、依法需要政府决定的重大决策，都要经过重大民生决策的拟制、审核、公示、审定四个阶段，广泛听取民意，充分调查论证，保障社会公众对政府决策的知情权、参与权和监督权。从中可见，民调机构在推动社会管理创新上，是完全可以满足胡锦涛总书记所说的“把群体满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点”这一核心要求[3]。
上述案例均表明，民调机构在社会政策决策过程中能有效吸纳公众的利益要求，对于政府来说，公众参与可使社会服务的信息更丰富、完善，增强了政策执行成功的可能性，从而促进一个更开放、更具回应性的社会管理体系的形成。可以说, 在多元社会结构中，民调机构为创新社会管理提供了一个参与型的公众文化平台，并将有效地发挥社会组织的协同作用，推进社会管理的社会化、民主化。