政府与公民关系失衡表现的法律解析

　　内容摘要：群体性事件是政府与公民关系失衡的表现，本文从宪法、行政法、刑法角度分析发现，法律运行中存在的公民基本权利落实不到位，公民基本利益得不到切实保障，公民行为认定不遵守法治原则是诱发群体性事件的重要原因。从法律的角度分析群体性事件的诱因，有利于从根本上认识、预防和化解群体性事件的发生。
　　关键词：群体性事件关系失衡法律诱因
　　
　　近些年来，群体性事件频频爆发，其数量至今仍没有准确的官方统计数据。我国现行法律体系中，涉及群体性事件的法律法规主要有《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《国务院信访条例》等，此外还有公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》等部门规章。湖南郴州“限摩规电”事件（以下简称“郴州事件”）可谓2010年较有代表性的群体性事件。事件引发了一个令人费解的问题：政府发布的一个通告，为什么会引发群体性事件？
　　公民基本权利落实不到位：群体性事件的宪法分析
　　“郴州事件”直接的导火索是政府的一个规范性文件，即郴政通[2010]13号通告。该通告的一个内容是区分对待城区号牌和非城区号牌，即禁止非城区号牌和外地号牌的二、三轮摩托车及不符合有关国家标准的电动车、助力车在特定区域道路上通行。这一内容是以区别对待的方式进行禁止性规定。禁止性规定会直接影响公民的权利。根据法治的一般原则，禁止性规定必须符合上位法的规定，并且不能违背法治的基本精神。那么该文件的区别对待是否合法呢？公民在法律面前一律平等是我国宪法明确承认的一项基本原则，平等权也是公民的基本权利之一。平等当然不意味着绝对的等同，区别对待是必要的。但区别对待不能存有歧视，也不能侵犯平等权，此问题的根本在于区别对待的理由是否正当。具体判断标准有二：一是区别对待是为了实现大家一般认同的正当目标，二是区别对待必须是实现其所宣称的正当目标的合理手段。即使该文件所宣称的目标“为规范城区道路车辆通行秩序，确保城区道路交通有序、安全、畅通”属正当，实现这一目标的手段也不尽合理。为实现这一目标，限制非城区号牌摩托车并非是唯一手段，不采取这一手段也可能实现这一目标，比如改善道路条件、增设公共交通工具或者同时限制城区号牌摩托车等。并且，其他手段可能比该文件所采取手段更为有效。据此，该文件为了实现一个正确的目标而采取了一个不尽合理甚至是非法的手段。
　　郴政通[2010]13号通告发布不久就引发了“上千摩托车司机到市政府请愿并上街‘散步’”。散步不是宪法明文规定的基本权利方式，和其最接近的应该是集会、游行、示威。郴州摩托车司机为什么没有行使宪法明文规定的集会、游行、示威权利而偏偏选择法外方式“散步”呢？这一问题的回答要回到我国集会、游行、示威申请许可制的落实上。
　　根据《集会游行示威法》的规定，合法的集会、游行、示威必须按照一定程序向主管机关申请，并获许可。既然集会、游行、示威是公民的自由，为什么还要申请并获许可呢？支持申请许可制较为代表性的观点是：第一，申请许可制度可以区分合法的集会、游行、示威与非法集会、游行、示威，并给以不同对待；第二，申请许可制度可以具体地协调保障公民依法行使集会游行示威权利与维护社会安定和公共秩序两者间关系；第三，申请许可制可以明确举行集会、游行、示威的公民与主管机关之间的权利义务关系，便于主管机关管理和服务。这一观点有几个潜在的前提：首先，在集会、游行、示威没有开始前，就存在合法与非法两种性质；其次，集会、游行、示威会影响或破坏社会稳定和公共秩序；最后，主管机关没有政治倾向，能中立地审查集会、游行、示威的申请，并且能提供有效的服务。但是，这几个前提一定能成立吗？集会、游行、示威是宪法规定的公民基本权利，这一权利在行使之前不能推定为非法，也不能认为集会、游行、示威是社会不稳定的表现或者认为集会、游行、示威一定会破坏公共秩序。这种认识一定程度上是“有罪推定”。基于这种不可靠的前提和认识，主管机关实质上不可能做到完全的中立。
　　我国《宪法》规定了许多公民的基本权利，并且将公民基本权利的内容放在国家机构之前，足见我国宪法对公民基本权利的重视。但是，宪法上的重视并不能完全决定公民基本权利的充分落实。从“郴州事件”可见，诸多基本权利在具体化的过程中被下位立法所“架空”的现象比比皆是。
　　宪法规定的公民基本权利是根本性权利，也是无需论证而“天然”成立的权利。尽管基本权利的行使需要具体制度加以保障，但是，保障基本权利行使的制度不能从根本上否定或影响基本权利的行使，否则该制度会因违宪而无效。
　　宪法规定的基本权利不应当是虚无缥缈的，而应当扎扎实实地为公民所享有。宪法应当从神坛上走下来，让民众、政府感受到宪法的存在，让宪法成为政府行为的真正准则，这样公民的基本权利才不至于沦为虚无而得以落实，惟如此，诸多因群众诉求无处落实、权利无法申张而“被迫”产生的群体性事件才不至于出现。
　　公民基本利益得不到切实保障：群体性事件的行政法分析
　　郴政通[2010]13号通告禁止利用各类摩托车、电动车、助力车（以下简称“三小车”）从事营运活动。摩托车营运是非常普遍的现象，尤其是在城郊。然而，摩托车营运却是处在一个立法空白的区域。正如《郴州日报》所言：“我国没有任何一条政策法规支持摩托车拉客营运。”但是，该报同时也忽视了另一个事实，即我国也没有较高位阶的法律、法规禁止“三小车”拉客营运。法无明文规定即可为。因此，郴州市政府禁止性行为没有上位法律作为依据支撑。况且郴州市政府出台的禁止“三小车”营运的政策不是治本之为，而只是为“创三城”和打造城市文明形象追求短期效应的行为。这一禁了之的做法固然干净利落，政府简化了手段，节省了精力。但恰恰没有兼顾群众的实际问题，只堵不疏，片面考虑自身行为的“舒适有效、节约成本”。这表明，政府在行政过程中在追求自身利益的最大化。当然，这里的利益不是“金钱”，而是政府犯难的“麻烦”。
　　政府追求自身利益称为政府的自利性，如何限制、规范政府的自利性，使政府不断回归公共性，是法治政府或者说行政法的核心使命。
　　政府自利性的理论根据主要是公共选择。公共选择理论认为，政府及其工作人员也符合最基本的“经济人”假设，在公共政策的制定和执行过程中，会追求自身利益的最大化。政府自利性总是会自发的膨胀，除非遇到约束和限制。当然，政府自利性也并非只有负面作用。合理范围内的政府自利性能够提升政府的驱动力，使政府更好地履行公共性的职能。强化政府的公共性和控制政府的自利性是当前所有政府共同的使命，其核心问题是控制政府自利性的自发膨胀，使其限定在合理的范围。从公共政策学的角度来看，政府自利性造成政策回应机制的封闭。有学者对此作过精辟的分析。“政府自利性发展必然排斥公众和社会的决策参与，必然导致公众参与不足，造成政府回应机制的系统内封闭，其直接后果就是政府决策失误行为越来越多，给国家和人民造成重大的损失。政府自身不能很好地对公共问题进行全面的分析，从而使得政策的可行性、合理性等方面考虑不周，容易导致决策的失效。”
　　首先，政府自利性容易导致政府职能错位。政府因“无利可图”应为而不为，因“有利可图”不应为而为之，政府利益最大化成了政府行为的导引。上述判断在“郴州事件”中就有所验证。
　　其次，政府自利性会影响立法。我国行政机关的立法权是宪法所赋予的权力，这意味着我国行政权力的成熟，但同时也隐含着行政权力失范的巨大风险。一旦行政机关获得立法的权力，则行政机关很容易通过自己制定的“游戏规则”使自身的一些不当利益“合法化”。其具体途径包括不当行使提案权、不当行使行政管理规则制定权、不当行政裁量、规避上位规则和滥用解释权等。其实，“郴州事件”就是源于政府的“立法”郴政通[2010]13号通告。不论是通行还是禁行，规则既然由政府制定，政府当然会择利而从之。