摘要 2007年11月，国家有关部门隆重表彰了在实施西部地区“两基”攻坚计划中做出贡献的地区、单位和个人。这标志着我国的“两基”工作，已经由上世纪90年代的“分区规划”、本世纪初的“攻坚计划”这两种非均衡发展模式，转到以促进教育公平为宗旨的均衡发展模式，奏响了我国“两基”工作三部曲中的最强音。
关键词 “两基”；分区规划；西部地区“两基”攻坚计划；义务教育均衡发展
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1005-5843(2008)01-0013-03］
2007年11月，国家教育部、发改委、财政部联合发出《关于表彰西部地区“两基”攻坚先进地区、先进单位和先进个人的决定》，对在西部地区“两基”攻坚战中贡献突出的地区、单位和个人进行了隆重表彰。这表明，2004年以来实施的西部地区”两基”攻坚计划已经取得圆满成功，国家关于“两基”政策的取向正在从传统的非均衡发展转向均衡发展，成功实现了基础教育发展模式的战略大转身。
一、分区规划：清晰勾勒“两基”路线图
1 确立“分区规划、分步实施”战略
“两基”是“基本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”的简称，这一概念最早形成于1993年颁布的《中国教育改革和发展刚要》。但普及义务教育和扫除青壮年文盲作为一项战略任务，一直都受到党和国家的高度重视。1956年，党的八大曾提出要在12年内分区分期普及小学义务教育；1980年，中共中央发布《关于普及小学教育若干问题的决定》，提出要在80年代基本实现普及小学教育的历史任务，有条件的地区还可以进而普及初中教育；1986年颁布的《义务教育法》、1988年颁布的《扫除文盲工作条例》，更使普及义务教育和扫盲工作成为一项国家义务。这些都为20世纪90年代起我国有计划、大规模、高水平推进“两基”工作奠定了基础。1993年3月，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，随即国务院发布《关于(中国教育改革和发展纲要)的实施意见》，确立了90年代“两基”工作的战略目标和“分区规划、分类指导、分步实施”的战略原则，提出了“两基”工作“三步走”的战略方针。具体说，就是约占总人口40％左右的城市及经济发展程度较高的农村，在1997年前基本普及九年义务教育；约占总人口40％左右的中等发展程度的农村，在2000年前基本普及九年义务教育；在约占总人口15％左右的经济发展程度较低的农村中，小学教育基础较好的5％左右的地区到2000年基本普及九年义务教育，其余占总人口10％的地区重点普及五六年小学教育；约占总人口5％左右的特别贫困地区，要普及三四年小学教育。为落实这一目标和任务，原国家教委于1994年发布《关于在九十年代基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的实施意见》，将全国以省为单位划分为三片地区：北京、天津、上海、辽宁、吉林、江苏、浙江、山东、广东9省(市)为“一片地区”；河北、山西、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖南、湖北、海南、陕西、四川、重庆13省(市)为“二片地区”；内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆9省(区)为“三片地区”。在此基础上要求各省根据“三片”规划的总要求，制定本地区的“两基”目标，实行以县为单位的“三步走”发展策略。截至2000年底，全国通过“两基”验收标准的县(市、区)和其他县级行政区划单位总数达到了2541个，地区人口覆盖率达到85％以上，初中毛入学率达到88.6％，青壮年文盲率下降至5％以下；京、津、沪、苏、粤、浙、吉、辽、闽、鲁、冀11个省(直辖市)率先通过教育部“两基”评估验收，全面实现了90年代“两基”规划目标。实践证明，在我国区域经济发展极不平衡的背景下，实行“分区规划、分类指导、分步实施”的非均衡发展战略，有利于在较短时期内快速实现国家确定的“两基”目标。
2 实行“分级办学、分级管理”的体制
在上世纪90年代，制约“两基”目标的关键，是传统的中央高度集权和国家包揽办学的体制。对此，国家实施“分级办学、分级管理”的新体制，这项体制具体包括四个方面： (1)实行“地方负责、分级管理”体制。省级政府对辖区“普九”和扫盲负有领导责任和规划实施责任，对本省(区、市)贫困地区的普及初等义务教育、普及九年义务教育和扫除文盲教育承担经费投入等责任，省、地(市)、县、乡四级政府各司其职、各尽其责。 (2)实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理，以县为主的管理体制。县级政府管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作，并在组织“两基”实施方面负有主要责任。乡政府落实“两基”的具体工作，包括保障办学条件、适龄儿童少年按时入学和扫盲对象接受培训等。 (3)企事业单位和其他社会力量按照国家的有关法律和政策多渠道、多形式办学，在有条件的地方还可以采取“民办公助”、“公办民助”等办学形式。 (4)中小学校舍建设采取“两条腿走路”方针，实行国家、社会和个人多渠道投资的体制。
3 实行多渠道筹措“两基”经费的体制
“两基”的核心是投入。在上世纪90年代，国家不仅明确提出了在世纪末使国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％的要求，而且确立了“两基”在教育工作中“重中之重”的地位，出台多项政策拓宽“两基”经费投入渠道。主要有： (1)明确各级政府在“两基”经费保障中的责任，要求省级政府在编制年度财政预算时，切实保证中小学教师(包括民办教师)工资和平均公用经费逐年有所增长，乡财政主要用于义务教育； (2)明确要求义务教育经费单列，并逐步增加比例； (3)要求地方政府的机动财力有适当比例用于义务教育和扫盲教育； (4)对边远、贫困和民族地区实施义务教育和扫盲教育，由中央、省、地(市)、县四级政府设立专项经费予以支持；(5)城乡教育费附加主要用于义务教育，并按增值税、营业税、消费税的3％征收，农民按人均纯收入的1 5％～2％在乡统筹款中征收； (6)鼓励社会多渠道、多形式集资办学，农村集资主要用于中小学危房改造、新建校舍以及改善教学基本条件等； (7)大力扶持城乡中小学和乡、村成人学校校办产业的发展，国家对校办产业实行减免税政策，银行增加对中小学校办产业的低息贷款； (8)适时调整义务教育阶段的杂费标准和非义务教育阶段的收费标准，等等。同时，教育部、财政部还在“九五”期间组织实施了“国家贫困地区义务教育工程”。这项工程总投入超过100亿元，是我国有史以来中央专项基金投入最多、规模最大，旨在帮助贫困地区普及义务教育的宏大教育工程。
二、攻坚计划：目标直指西部地区“两基”瓶颈
1 西部地区成为制约“两基”全局的“短板”
上世纪90年代实施的“分区规划、分步实施”战略，
有效加速了我国的”两基”进程。第五次人口普查显示，中国成人文盲由1990年的1.82亿减少到2000年的0.85亿．成人文盲率由22.23％下降到8.72％；2001年，全国普及九年义务教育人口覆盖率超过85％，小学适龄儿童入学率达到99.05％，初中阶段毛入学率达到88.7％。基于此，我国政府于2000年庄严宣布：中国已经初步实现了基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。然而，我国虽然整体实现了“两基”目标，但西部地区任务仍然十分艰巨。截至2002年底，西部地区“两基”人口覆盖率为仅为77％，人均受教育年限仅为6.7年，仍有410个县尚未实现“两基”。在这410个县中，有贫困县215个、少数民族县309个、边境县51个，全国当时尚未脱贫的3000万人口，绝大部分生活在这些地区。而且这些地区自然条件非常艰苦，多为高山、高原和荒漠、半荒漠地区，普及义务教育的办学成本、就学成本远远高于其他地区，完成“两基”工作难度非常大，已经成为我国义务教育和扫盲教育事业“大木桶”上的一块“小短板”。为攻克这一堡垒，2003年底，国务院批准了’由国家教育部、发改委、财政部等部门联合制定的《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004-2007年》。通过4年的通力奋战，2007年11月，中国政府再次庄严宣布：两部地区“两基”攻坚任务已经如期完成。在410个“攻坚县”中，有368个实现“两基”目标；西部地区“两基”人口覆盖率达98％，比攻坚计划实施前的77％提高了21个百分点；初中毛入学率达到90％以上；青壮年文盲率下降到5％以下。
2 “两基”攻坚计划是一个复杂的系统工程
以重大政策和工程带动西部地区“两基”攻坚计划的实施，是中央统筹规划、科学实施的集中体现。两部地区“两基”攻坚计划是由一系列重大的工程所组成的，其目的在于全力破解如何让适龄孩子“进得来”、“留得住”、“学得好”这样三个难题。(1)为解决“进得来”问题，中央在2004年启动了“农村寄宿制学校建设工程”，在4年中投入100亿元，共新建、改扩建7651所寄宿制学校，满足了195 3万名新增学生的就学需求和2073万名新增寄宿生的寄宿需求。(2)为解决“留得住”问题，中央实行了“两免一补” (免除学杂费、免费提供教科书和补助家庭经济困难寄宿生生活费)政策，从2006年起对两部农村义务教育学生全部免除学杂费，2007年秋季起全部免费提供国家课程教科书，近50％的寄宿生享受了生活补助。(3)为解决“学得好”问题，中央和地方财政投入110亿元资金实施了“农村中小学现代远程教育工程”，远程教育网络覆盖36万所农村中小学，1亿多名中小学生共享优质的教育资源。同时，国家还通过实施“农村教师特设岗位计划”、“农村教师特设岗位计划”、“城镇教师支援农村教育计划”和“农村教师远程培训计划”等，招聘特岗教师3.3万名，培训农村教师130余万名，使西部地区农村教师整体素质得到逐步提高。
3 “两基”攻坚战推动义务教育管理体制变革
在我国，为适应义务教育的发展，其管理体制经历了一个长期变革过程，并形成三个发展阶段。其一，1986年的《义务教育法》规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”其二，2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》确定：“农村义务教育实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。”其三，2006年6月通过的新《义务教育法》关于管理体制的表述是：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”与见两个阶段相比较，新体制明显加大了省级政府在实施义务教育中的责任。具体包括两项责任：一是统筹落实辖区内农村义务教育经费，确定省以下各级政府的经费分担责任，落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金，承担与其职责和财力相应的义务教育经费数额，制定辖区内经费保障政策；二是统筹省域内义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育政策、规划和各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发展。在新体制中，县级政府主要有两项管理职能：一是科学合理地分配资金，确保资金及时足额到位；二是具体负责义务教育实施工作，做好义务教育学校的规划、设置、布局调整、管理，指导学校教育教学，保障学校安全，培养教师，均衡配置师资力量，组织本行政区域内义务教育公办学校的校长和教师流动。
三、均衡发展：义务教育迈上巩固提高的新台阶
1 教育公平是义务教育均衡发展的根本宗旨
追求教育公平是人类恒久的理想。早在两千多年前，孔子就提出了“有救无类”的主张；1948年12月联合国颁布的《世界人权宣言》也明确指出：“人人享有受教育的权利。”中国共产党十七大报告更进一步指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”这些都是指导“两基”工作的思想理论基础。当然，尽管受教育权是一项基本的人权，但在很长历史时期、在很多发展中国家，接受教育只是一种特权阶层的奢侈品。为改变这一状况，国际社会在上世纪80年代提出并实施了“全民教育”运动，其目标有六项，即扫盲、发展幼儿教育、普及初等教育、促进男女教育机会平等、生活技能培训和全面提高教育质量，并以消除贫困、实现社会公平为根本宗旨。为推动这一运动，联合国教科文组织于1990年3月在泰国宗滴恩召开会议并通过《世界全民教育宣言》，向国际社会承诺： “在20世纪末达到满足所有儿童、青少年和成人的基本学习需要。”1993年10月，联合国教科文组织在印度首都新德里召开“九个人口大国全民教育高峰会议”并通过《德里宣言》，表达了包括中国在内的九国政府对推动全民教育的决心与承诺。2000年4月，联合国教科文组织在塞内加尔首都达喀尔召开“世界教育论坛”并通过《达喀尔行动纲领》，提出了未来十五年世界全民教育发展的行动纲领和战略蓝图。中国是世界人口最多的发展中国家，也是《世界全民教育宣言》、 德里宣言》、《达喀尔行动纲领》等重要文献的签字国，并于2005年承办了“第五届全民教育高层会议”。可以说，在我国推进“两基”工作的每一个关键时期、每一个重要阶段，都镌刻着世界全民教育运动的深刻印记，而我国的“两基”工作也为推动世界全民教育运动作出了重大贡献。
2 增加投入是义务教育均衡发展的关键环节 为促进“两基”均衡发展，2005年12月，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保
障机制。新机制包括以下三个特点：(1)把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。通过合理划分财权与事权，从体制设计上保证财政资金的投入，这对全面提高农村义务教育事业发展水平具有十分重要的意义。(2)建立了中央和地方分项目、按比例分担的机制。在资金的总体安排上，新机制体现了“中央拿大头”的原则。对免除学杂费和提高公用经费保障水平资金，在中央与地方的分担比例中，西部地区为8：2，中部地区为6：4，东部地区除直辖市外按照财力状况分省确定。对校舍维修改造资金的分担比例，中西部地区为5：5，东部地区主要由地方承担，中央给予适当奖励。对贫困家庭学生提供免费教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。对寄宿生补助生活费资金，由地方承担。(3)实行了省级政府统筹落实、管理以县为主的制度。省级政府负责统筹落实省以下各级政府应承担的经费，制定地方各级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，以保证中央和地方各级农村义务教育经费保障机制改革资金落实到位。同时，推行农村中小学“校财局管”，建立农村中小学预算编制、资金支付管理等制度，加强对农村中小学的财务管理，强化监督检查，切实提高了资金使用效益。
3 依法治教是义务教育均衡发展的重要保障
我国首部《义务教育法》颁布于1986年4月，施行20年后又进行了重新修订。与旧版相比，2006年版《义务教育法》有如下特征：一是将义务教育的均衡发展纳入了法制轨道，明确了义务教育均衡发展的根本方向；二是把义务教育纳入到实施素质教育轨道，强调培养学生的独立思考能力、实践能力和创新能力；三是回归义务教育本质，体现了普及教育、强制教育和免费教育等特征；四是加大了省级政府的统筹责任，实现了从“人民教育人民办”到“义务教育政府办”的转变；五是建立了农村义务教育经费分担机制，实行义务教育经费预算单列；六是关注了弱势群体接受义务教育的问题，明确要求流动人口子女居住地人民政府要为他们提供平等接受义务教育的条件；七是规范了义务教育的办学行为，明确提出不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班，不得有政策、资金、资源的倾斜，不得以任何名义改变或变相改变公办学校的性质，不得向学生推销或变相推销商品、服务等；八是建立了新的教师职务制度，打通了义务教育阶段的教师职务序列；九是增强了义务教育执法的可操作性，规范了22种违法行为及应该承担的法律责任。