摘 要：“基层群众自治制度”作为中国的一项政治制度，纳入了中国特色政治发展道路。在中国广大农村地区，基层群众自治的主要形式即各地普遍实行的村民自治制度。民主选举则是实现村民自治的前提条件和核心内容。在实地调研基础上，考察东昌府区4个乡镇近几年村委会换届选举的基本情况，分析存在的问题及民主选举的重要意义，并提出进一步改进完善的对策建议供参考。
关键词：基层群众自治；村委会；换届选举；民主选举
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0023-02
“基层群众自治制度”作为中国的一项政治制度，纳入了中国特色政治发展道路。在中国广大农村地区，基层群众自治的主要形式即各地普遍实行的村民自治制度。经过三十多年的发展历程，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治制度，由农民群众的自发创造到全国范围内的推广普及，经历了一个从无到有，再到逐步走向法制化、规范化的发展过程。民主选举则是实现村民自治的前提条件和核心内容。1998年《村委会组织法》颁布实施以来，东昌府区已经经历四次“海选”模式的村委会换届选举。笔者对东昌府区4个乡镇的换届选举情况进行了走访调查，通过与乡镇干部及村民座谈了解近几年村委会换届选举情况，并收集77份调查问卷。经过历次选举的实践过程，群众的民主意识逐渐增强，参与积极性大大提高，历次换届选举参与率达到80%以上，选举的政策、法规、制度、程序逐步健全完善，大部分村能选出符合群众意愿的“当家人”，但是在选举过程中也存在一些问题不容忽视。
一、近几年村委会换届选举情况
1.群众民主意识增强，参与积极性提高。1998年《村委会组织法》颁布实施以来，东昌府区已经经历四次“海选”模式的村委会换届选举。经过四次选举的实践过程，以及历次选举前的宣传动员、教育培训工作的开展，群众普遍认识到村委会换届选举的意义，能够正确行使自己的民主权利，维护自己的民主权益，认识到选票的重要性，选出真正符合自己意愿的“当家人”。历次换届选举参与率达到80%以上，大部分群众能积极参与到选举中来，比较关心村干部的人选问题。
但是，也存在部分群众的参与积极性不高，分两种情况：一是村民参与投票的积极性不高。在调查中被问及“会不会去参加选举”时，大多数表示会去，但是如果家里有事情，比较忙，则不会参加，选择弃权。说明民主选举过程中，或是由于选举制度本身的缺陷，或是选举程序不到位，造成部分群众对选举的不认可，影响到村民参与选举的积极性。二是村民参与竞选村干部的积极性不高。主要有三方面原因：第一怕在工作过程当中得罪人；第二怕因工作耽误自己的时间，影响自己的收入；第三因为工资待遇低。由于以上三个原因，部分村村干部参与竞选的积极性不高。
2.民主选举程序制度化、规范化。1998年《村委会组织法》颁布以来，普遍实行“海选”模式，即两轮直选，第一轮直选确定候选人，第二轮直选确定村委会班子成员。与以往的提名候选人方式不同，“海选”模式能够更准确地表达群众意愿。经过四次“海选”过程，村委会换届选举程序日益健全完善，选举过程操作基本规范，程序基本健全。
村民选举委员会由村民推选产生；有选举权和被选举权的村民名单，在选举日的20日以前公布；直接提名候选人，差额选举，无记名投票，设立秘密划票处，公开计票，当场公布选举结果等等。每步程序都严格按照《村委会组织法》的规定进行。
在走访调查中了解到，选举过程中主要存在以下几个问题：由书记员代写选票过程中，歪曲选民的投票意愿，不按选民意见如实填写；代投委托票数量过多，多达十几张；提前颁发选民证，给贿选以可乘之机；流动票箱容易出问题。这些程序的疏漏，都会对选举过程以及选举结果产生影响。
3.村干部人选缺乏。随着农村外出打工人数的增多，村里的青壮年劳动力大量外流，高学历、高素质人才外流现象比较严重，优秀村干部的选拔比较困难。东昌府区2004年换届选举，选出的村主任当中，初中以下学历的占3.52%，初中学历的占67.63%，高中学历的占27.4%，高中以上学历的占1.45%。人才是强国之本，要加快推动新农村建设离不开高素质、高学历人才的培养。农村人才外流，一方面不利于优秀村干部人选的选拔，另一方面即使村干部想带领群众致富，人才的缺乏也只能使村干部心有余而力不足，因此农村劳动力的流失成为制约新农村建设的一个不利因素。对此，可以以选拔“大学生村官”为契机，引导人才合理有序地向农村流动，不断壮大农村人才队伍。
4.村委会换届选举中的家族问题。在中国农村宗氏家族观念较为普遍，对四项民主制度建设，尤其是对民主选举产生深远影响。有74%的人认为家族势力是影响选举公正性的首要因素。在访谈过程中，村民也表示谁的家族大谁在选举中占优势。村中出现势力相当的两大家族时，选举过程中就容易出现矛盾纠纷。在这种情况下，一村选举两个村主任，每个村主任管理一个家族，村里各项事务共同协商决定。
二、村委会换届选举在新农村建设中的重要意义
村委会换届选举主要涉及新农村建设中的民主政治建设，为新农村建设提供有力的政治制度保障，民主选举在新农村建设中的重要意义主要有以下几方面：
1.激发农村基层组织的活力，打破了过去只能上不能下，一干几十年，死水一潭的局面，使每个有能力的村民都有机会竞选村干部。经过村委会换届选举，一大批政治素质高、文化学历高、带头致富能力强、带领群众共同富裕能力强的“双高双强”型优秀人才被选进村委会领导班子，村干部队伍结构优化，素质提高，为农村经济社会发展提供了良好的组织基础。
2.拉近了干群距离，密切了干群关系。村干部由村民通过民主选举产生，村民对自己选出的干部人选比较信任，没有了过去那种抵制猜疑心理，在工作过程中会积极配合。村干部由于是民选产生，改变了过去只对上不对下负责的工作作风，在工作过程中，既要考虑上级工作任务的完成，又要考虑村民的利益，真正实现了对上负责和对群众负责的统一。民主制度的建立健全使干群关系得以缓和，干群矛盾减少，群众集体上访事件明显减少，有利于农村改革发展稳定的大局。
3.促进了农村经济社会各项事业的发展。农村社会的稳定，为农村经济的发展创造了良好的环境条件。一方面，村民倾向于选出有能力、有知识，能够带领大家共同致富的村干部；另一方面，民选村官因为有良好的群众基础，各项工作容易开展，在工作中能够充分发挥村干部的积极性。干部群众一条心，为农村经济发展注入强大活力。
三、村委会换届选举的程序、措施有待于进一步完善
经过十年的发展过程，我区广大农村地区村委会换届选举的制度、程序逐步健全，但也存在部分问题不容忽视，建议从以下几方面进行改进完善：
1.利用多种方式开展宣传教育工作，提高广大农民群众的民主意识，调动村民参与民主选举的积极性。广大农民群众是村民自治、管理民主建设实施的主体，在实践过程中，最主要的就是充分调动广大村民积极参与到四项民主制度建设中来。尤其在选举前的调查摸底及宣传发动阶段做好群众的动员工作，使其认识到选举的重要性，运用好自己手中的民主权利，投好神圣的一票。
2.加强对各项民主制度的贯彻落实。四项民主制度是统一的有机整体，民主选举是实现村民自治的前提，民主管理、民主决策、民主监督才是根本内容。只有后三项民主权利落到实处，才能使民主选举有序进行，否则，民主选举不但没有真实意义，反而会带来选举过程中不稳定事件的发生，甚至造成村民对选举的冷漠或不认可。
由于民主监督的不到位，村务尤其是财务不公开、不透明，造成群众对民选村干部的不认可、不信任，认为谁当干部都一样。对民选村干部的不认可，造成村民对选举的冷漠不认可，在选举时，部分村民就不能正确认真地对待自己的选票，又由于碍于情面，使得候选人拉选票现象得以产生。因此，进行以村务公开、财务公开为主要内容的民主监督制度建设在当前尤为重要。“给群众一个明白，还干部一个清白。”一方面，消除村民对干部的抵制猜疑心理，使村民端正对待选举的态度，正确行使自己的民主权利，选好村干部。另一方面，使候选人端正思想，使其认识到当村干部不是为了个人利益，而是为大家服务，使其当好村干部。
进一步完善民主选举程序，取消投票选举过程中的代写书记员，采用对候选人进行编号或贴照片的办法，方便不识字的人参加投票选举；严格控制委托票的数量；建议取消流动票箱。同时通过选举前的村干部离任审计工作，以及选举后的建章立制工作的开展，加强民主监督、民主管理制度的建设。
3.试行“一票直选”和观察员制。在2005—2007年的全国村委会换届选举中，已有17个省份试点较大规模实行“无候选人选举”，即“一票直选”模式。“一票直选”降低了选举成本，节约选举时间，扩大了选举透明度，比较适合农民外出务工、不愿耗费太多时间投票等情况。
观察员制是在当地人大代表、政协委员、离退休干部等社会知名人士中选聘若干代表，组成观察员队伍对选举过程进行全程监督，作为一种社会监督方式，有利于保证选举的公平公正。
“一票直选”和观察员制已在中国部分地区试点或实行，具有一定的可操作性，也比较符合现实需要，可以考虑在我区部分地区先行试点。
选举程序的完善，固然可以避免选举过程中不公正现象的发生，也可以选出好的村委会班子。但当前最主要的是应加强民主决策、民主监督制度的健全完善。四项民主制度应当同步前进，平衡发展，其中任意一项民主制度建设的滞后，都会影响到整个管理民主、村民自治进程的推进。
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[责任编辑 吴高君]