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国企改革走到今天,最为难啃的硬骨头,大概就是央企。外界企盼国企特别是央企逐步退出竞争性行业,但国企在过去两年中逆势扩张,让国企的边界问题,成了中国经济体制改革的一大难题。
国企改革走到今天,最为难啃的硬骨头,大概就是央企。与外界企盼的国企特别是央企逐步退出竞争性行业,国企在过去两年中的逆势扩张,让国企的边界问题,成了中国经济体制改革的一大难题。
2010年8月,原国资委主任、主导了央企过去几年扩张的“忠臣”李荣融离职,王勇接任。在李荣融卸职之前,其亦曾推动央企“有进有退”,但在王勇时期,至少从目前央企的动作来看,退出非主营业务的速度正在减缓。
无边界扩张
1999年中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出,在国有经济的调整和改组中要坚持“有进有退”。
在此之后,地方国有企业的改革进入高潮,时至今日,地方国企的改制已告一段落。地级市以下的国有企业基本已经完成改制,在省一级,国有企业主要集中于一些资源型行业,但在2008-2009年,这些地方企业中有相当部分已被央企收归囊中。除了基础设施、公用事业领域,以及一部分由事业单位转企业的国有资产,其他领域所剩已无多。
国企改革问题进入到了以中央企业为主的深化改革阶段。
而按照国资委2006年明确的政策思路,央企最终会在七大涉及国计民生的行业保持绝对控制力,这七大行业分别是军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运,在另外9个行业保持较强控制力,此外的央企应逐步推向市场。
但4年来,以央企为代表的国有企业改革路径引起了很多争议,非但退出竞争性行业停滞不前,在其他领域反有扩大之虞。
“这几年关于国企的战略性调整,收缩战线的提法有些淡化了,在方向上出现了偏离。不讲改革,而是讲如何发展壮大了。”深圳市体制改革研究会会长、原深圳国资委主任贾和亭对本刊记者说。
根据国务院国资委的统计,目前仅国务院国资委管理的128家中央企业,其涉及的主业剔除重复的也接近300个,囊括从原油天然气勘探开发开采、电力供应与生产、航空运输、电信到房地产开发经营、物业管理中介服务、粮油糖期货及物流、文化艺术经营、服装鞋帽生产销售,乃至兽药及饲料添加剂的生产与销售等众多领域。
而根据国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁的研究,从行业分布来看,国有经济布局仍过于分散。在396个国民经济行业类中,国有经济涉足380个行业,行业分布面达96%。现在,仍有约40%的国有资本分布在一般生产加工、商贸服务及其他行业。特别是商业性房地产开发领域,竟有80多家央企涉足。
“2005年之后是无边界扩张,大型央企的行业跨度很大,整体来看,国有经济的密度还是大,结构调整缓慢。”财政部财政科研所国有经济研究室主任文宗瑜对记者说。
“适合于在哪些重大领域发展?在哪些事关国计民生的行业?这都没有一个准确的界定。”他指出。
在企业数量减少的同时,央企的资产扩张迅猛,从2002年的7万亿元增加到2009年的21万亿元。2008～2009年,李荣融曾频频带队前往地方对地方国企进行并购,在一些竞争性领域对民营企业的并购也引发了“国进民退”的质疑。
虽然在行业布局上跨度很大,但实际上,中央企业的主要赢利来源仍然是在垄断性行业,从央企利润来源和构成看,央企利润主要集中在石油、煤炭、电信等少数垄断行业,其中石油石化、冶金、通信、煤炭、交通运输和电力系统的12家企业利润超百亿元,占央企总利润的78.8%。
扩张容易退出难
退出一般竞争性行业,减少国有企业的垄断,创造市场公平竞争,“这是十六大定下来的国企改革方向,但遗憾的是,现在的效果并不明显。”贾和亭说。
2002年召开的中共十六大,提出建立国有资产的管理体制,并明确非公经济的地位,此后各地陆续成立国资管理部门。2005年,国务院公布“非公经济36条”,非公经济逐步获得在一些垄断性行业的进人权限。
但国资的运营,是跨出去容易,收回来却是百般的难。在这其中,“退房令”便是一个最为典型的例子。
根据国资委公布的地产数据,2009年,16家央企地产板块的资产总额为5616亿元,占全部央企房地產板块资产总额的85%。
国资委同时表示,除上述16家外,还有78家不以地产为主业的央企也开展了地产业务。2008年,78家央企所属的三级以上房地产子企业共227户,约占中央企业全部三级以上房地产企业数量的60%,但销售收入占比只有15%,利润只占7%。
根据上述数据测算,78家央企下属共227家地产子公司的资产规模总计为991亿元。
一些主营非房地产的央企旗下所拥有的地产业务惊人,仅中航工业集团的退出方案就显示,该集团下属共有41家二、三级地产子公司将退出地产业务。这些地产子公司的资产总额为93.7亿元。
另据了解,神华集团此次因“清退令”共上报的6家房地产子公司,截至2008年底的资产规模约为58亿元,仅次于中航工业集团和中远集团,在78家央企中居第三。
早在去年央企利用信贷扩张的便利屡屡上演“地王”风潮时,国资委便有意让主营业务并非房地产的央企退出这一领域,直至今年3月18日,国资委宣布78户不以房地产为主业的央企将退出房地产业务。但8个月过去了,“清退令”如今却面临着尴尬的境地。
这些从事着“国计民生”行业的企业,一边在主营业务领域进行并购扩张,一边在非主营业务领域,退出的意愿并不强烈,挂牌出让亦不愿彻底出让控股权。
“78家都有股权挂牌出让,但面临着几个问题:一是谁来买,谁来接盘的问题;二是有些房地产项目还在建设阶段,没有完工;三是现在正是房地产宏观调控的非常时期,市场低迷,要卖,也卖不出好价钱。”文宗瑜说。
而根据国资委披露的相关信息,对于退出,并没有给出时间表和安排细则,“就算不退,国资委又能奈何?”文宗瑜质疑。
软约束
勿论李荣融时期央企的做大做强、保值增值的“内在扩张”战略,国资运营至今,其收缩之计,也不在国资委的控制之下。对央企之垄断势力,更缺乏约束之策。
“我们也并不赞成央企的无限制扩张,设置了主辅分离的关口以及不符合控制性行业不审批的关口。”国资委研究中心主任李保民接受记者采访曾说。但他同时表示,目前央企的发展仍然存在投资体制不明确,利益导向不明确,考核体系不够完善的问题。“比如,在央企的利润构成中,到底哪些是主业经营带来的,哪些是辅业带来的,目前没有明晰。”
在这些机制不明确的情况下,央企的
扩张便可能利益导向于加强自身的垄断地位,依靠垄断获取高额利润,并向竞争性行业扩张的冲动。
对于央企对利润获取和规模扩张的冲动,国资委的控制能力或是有限的,“说是管人、财、物,但在一些特大央企,企业负责人直接由中组部任命,对于企业来说,人就是最大的问题。”中国政法大学教授李曙光接受记者采访时认为。
在国有资本经营预算的问题上,对央企的软约束问题表现得最为突出。
一是若大量未分配利润留存企业,在缺乏有效监管的情况下,会导致企业过度投资和扩张,不仅影响企业主业的发展,分散化投资,还使得国家抑制投资过热的效率打折扣,影响经济结构的调整和转型。二是作为全民所有制企业,国有企业在依赖垄断所获得的巨额利润没有进行民享,则是国资监管中最为人诟病的地方,也是国资权力边界模糊的主要表现。
2007年9月,国务院曾发布《关于试行国有资本经营预算的意见》,正式于该年在央企实施国有资本经营预算制度。根据这一制度安排,央企税后利润收取分为三类,第一类为石油等资源垄断型企业,收取比例为10%;第二类为钢铁等一般竞争性企业,收取比例为5%;第三类为中储粮、中储棉等政策性公司,暂不收取。另外,数量众多的金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属央企,则未纳入中央国有资本经营预算试行范围。
在今年5月,财政部公布了《国有资本经营预算编制情况》,详细列出了前3年的央企红利收支情况。2007年～2009年,一共收取中央企业国有资本收益1572.2亿元,而资本经营支出则高达1553.3亿元。这表明,3年来的收支结余仅剩下约19亿元。
2010年11月3日召开的國务院常务会议决定,从2011年起,将5个中央部门(单位)和2个企业集团所属共1631户企业纳入中央国有资本经营预算实施范围,适当提高中央企业国有资本收益收取比例。据悉,资源型行业的收取比例将调高到15%。
“垄断性企业应由原来的10%提高到25%～35%;竞争性企业由过去的5%提高到8%～10%。现在划进来的这些部属企业都是些小企业,很多大企业没有被划入进来,而且,按照这些企业目前的经营状况,红利收缴之后估计主要还是用于企业经营支出,划归社保这样的提法也只是一种讨论。”文宗瑜指出。
以中石化为例,公开数据显示,2007年,其获得的政策性盈利大概为700亿元,同时又获得123亿元的政策性补贴,即便按照调整后最高的15%的红利上缴比例,也只需要上缴105亿元的红利,与123亿元的财政补贴相比,公共财政不仅没有从其红利中获益,反“倒贴”了近20亿元。