摘要：随着农村社会的变迁和现代国家的建构，中国基层治理模式将由上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”转变。“网格化治理”除了需要从国家行政权力的角度打通政府管理与群众自治联结的途径以外，还必须从政治的层面打通政府管理与群众自治联结的渠道。通过强化基层人大代表的功能，来保障不断下沉的基层行政权力的合法性，这种做法更符合“法意”和“民意”；同时还保证了基层群众的自治性，从而使村庄的自治权力从悬空状态落到实处。通过人大代表功能的发挥使村民制度化地参与到基层政府管理当中，从而建立有效的政府管理与群众自治的衔接机制。
关键词：政府管理；群众自治；人大代表；衔接机制
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1000—5242(2011)05—0102—05
自20世纪90年代中期以来，在基层群众自治的研究中，研究主题发生了从村庄选举到乡村治理的转换。在乡村治理的视域下，学界研究发现，随着群众自治组织的不断行被行政化，村庄自治空间越来越小。行政权与自治权之间的内在张力使群众自治的研究领域开始向上扩散，关于县、乡、村治理体制问题进入到了学术视野，反思与改革县、乡、村治理体制成为学术界研究的一个重要方向，如笔者提出了“县政、乡派、村治”的观点，系统地论述了县、乡、村三者的功能定位及结构关系。但是需要注意的是，县乡村治理体制的核心是在乡镇，为了实现国家对乡村社会的良性治理，乡镇的结构性改革成了乡村治理研究的主题，“乡派镇治”、“乡镇自治”、“乡治村政”、“乡政自治”等主张一时间占领了学术界的话语阵地。学者们提出的乡镇体制改革的方案和设想，要么是试图通过行政体制改革来实现精简机构和人员的目的以解决基层政府财政所面临的问题，要么是试图通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束力以规范基层行政机构的行为。对如何建立政府管理与群众自治的有效衔接和良性互动的机制问题，学者从理论与实践两个方面的探讨都有不足，甚至可以说还没有破题。中共十七大报告对基层民主的发展提出了一个重要命题，就是要“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，这一命题不仅具有重要的现实意义，而且意味着我国基层治理体制的重大转变。笔者拟从强化基层人大代表功能的角度，对这一问题进行探讨。
一、我国基层治理模式从“板块式治理”向“网格化治理”转变
长期以来，我国基层治理模式沿袭的是上下隔离的“板块式治理”模式，即上层政府管理与基层社会自治各行其道、互不相干，呈板块式结构。传统中国是农业社会，国家治理基层社会的方式长期沿用的是“县政乡治”模式，国家政权设置到县，“皇权不下县”，县以下实行乡村自治。政府延伸到县以下的政府职能很少，主要是收税、诉讼和户籍管理。县以下的社会事务主要依靠乡绅、家族进行自我管理。因此，孙中山说：“在清朝时代，每一省之中，上有督抚，中间有府道，下有州县佐杂，所以人民和皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系，就是纳粮，除了纳粮之外，便和政府没有别的关系。因为这个缘故，中国人民的政治思想就很薄弱，人民不管谁来做皇帝，只要纳粮，便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮，便不去理会他们别的事，其余都听人民自生自灭。”基层社会的民众大量的“别的事”是由家族等基层社会组织来处理的。因此，“中国人的团结力，只能及于宗族而止，还没有扩张到国族”，“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”。对于民众而言，纳税只是一种外在于他们生活和命运的义务，他们与主要承担收税任务的政府只是“水”与“油”的关系，政府只是漂浮于民众上层的“官府”。
1911年，中国结束帝制建立“中华民国”，其重要成果就是“政权下乡”，即国家政权由县向乡镇延伸，特别是在新中国成立后的人民公社体制下，政权体制一直延伸到乡村社会最底层。经过数十年的乡镇体制的变迁，直到20世纪80年代，农业生产重新恢复到家户经营的状态，农村基层管理体制则稳定为“乡政村治”模式，即国家政权设立到乡镇一级，乡镇以下的村实行基层群众自治。“乡政村治”与历史上的“县政乡治”相比较，在内容上二者有着根本不同，但在形式上二者都属于上下隔离的“板块式治理”模式。政府管理的主要任务是完成国家获取农产品的任务、收取税费和计划生育。对于农民来说，这些任务是外加于他们的，不能给他们的生产、生活带来直接的好处。在强大的政府任务的压力下，作为村民自治组织载体的村民委员会也趋于“行政化”，从而不能有效地履行基层群众自治的职能，这正是长期以来农村基层党群关系、干群关系紧张的重要原因。
以废除农业税为标志，我国的农村社会及其治理体制正在发生深刻的变化。一是农村生产和生活方式的社会化程度愈来愈高，传统的自然经济的封闭结构正在被打破，乡村正在进入到“一个开放的、流动的、分工的社会化体系”中。面对这一变化，国家对农村社会的治理事务也愈来愈多，一个显著的标志就是农民所拥有的、在历史上从来不需要办理的各种由政府颁发的“证件”愈来愈多，这也是为了适应现代化国家发展的必然趋势。二是随着农村社会的变迁，农民对政府提供公共服务的要求愈益强烈，特别是随着城乡二元结构的打破，中央提出“城乡均等的公共服务”的理念，乡镇基层政府开始由过去的“收税政府”转变为“服务型政府”，因此政府有了大规模的“服务下乡”活动。三是经过20多年的村民自治的实践，农民的权益意识、自主意识和自治能力日益增强，基层群众自治已经作为国家一项重要的政治制度确立下来，政府对基层群众自治的横加干预已越来越缺乏合法性基础。
政府管理的下沉和基层群众自治的兴起，是国家基层治理模式的转变，这就是由传统的上下隔离的“板块式治理”向上下衔接的“网格化治理”模式的转变。“网格化治理”是指政府管理从行政上打通与民众的直接联系的途径，它不再只限于对行政事务执行职能，而是会向乡村经济、社会和文化等更多的事务渗透自己的职能，即“纵向到底”，如近些年兴起的“农村社区建设”等；基层群众将承担大量依靠自我管理就能管好的事情来实行自治，保证基层社会事务都能得到有效的管理，即“横向到边”，如近些年日益活跃的民间社会组织的自我管理等。“网格化治理”是一种“纵横交错”式的治理。乡镇政府作为基层政府不再是只管政府的事务，其职能将一直延伸到村庄农户的多方面事务。村民委员会作为基层群众的自治组织也不再只是自我管理，大量下沉的政府事务需要它来协助，大量的群众意见需要它向上表达。从总体上看，“网格化治理”是一种为了保障乡村社会各种事务都有人管并能够管好的治理模式，它的基本要求是实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。如何在基层治理模式转变的大背景下寻找政府管理与群众自治的衔接机制便成为重要课题。其中，强化基层人大代表的功
能便是重要的着力点。
二、通过人大代表保障基层行政权力的合法性
实行“网格化治理”必然带来政府管理权力的下沉和延伸，从而造成行政扩张。从政府权力理论的角度来看，行政权力一旦形成并运作，它就会有自主性并会自我扩张，而行政扩张必然会带来行政专横。自中国官僚体制的形成开始，这种命令式强制性的行政专横就一直存在，只是在其范围和领域内的表现不同而已。进入20世纪以来，在国家基层政权建设过程中，行政扩张以及行政专横总是与之如影相随。尽管20世纪六七十年代，国家试图通过反对官僚主义的政治运动制止行政专横，但受“政社合一”体制的限制，并没有从根本上解决问题。改革开放以来，在“乡政村治”的框架下，政府管理中的行政扩张以及行政专横并没有消失，甚至在一些地方还相当严重，如20世纪90年代以后农民赋税较重，自2000年以来有的地方政府实行了强制性的征地、拆迁政策等。因此，政府管理甚至就是那些“善意”的政府管理都是需要谨慎和制约的。
在“网格化治理”模式下，政府管理愈多，愈需要强化其权力的合法性来源和行为的合法性基础。所谓合法性，通常是指政府与法律的权威为民众所认可的程度，合法性具体体现为人民意志，即“民意”。而人民意志的集中体现是法律意志，即“法意”；行政权力要在法律范围内活动，才能获得其合法性。现代国家的要求是：无法律无行政。中国是一个单一制并具有多级行政层级的国家，愈是在基层，行政权力的“法意”和“民意”基础愈弱。《村民委员会组织法》的重要意义就在于它是从国家法律制度的角度规定了村民委员会的基层群众自治的性质，并确定了政府的“指导”地位。但是，由于基层政府管理缺乏相应的法律约制，使得政府管理可以无限制地扩张行政行为，直至扩张到行政专横的程度，而现有的《村民委员会组织法》只是针对村民委员会制定的，它没有也不可能约束、限制政府管理。
当然，从政治制度安排来看，基层政府管理并非存在于法律制度的真空中。在中国的县和乡镇一级都建立了人民代表大会制度，人大便是“法意”和“民意”的体现者，这种体现之一又具体反映在基层人大代表的行为活动上。2010年10月28日修改并通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第四条指出，代表必须“模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施”。但是，我国的县乡基层人大的作用尚未充分体现出来，特别是乡镇一级人大的作用发挥得更是有限。乡镇一级人大没有像县级以上的人大那样有常设机构，每年仅仅召开一次仅有数天的会议，人大代表也只是在这短短数天中发挥一下举手表决的作用。因此，我国基层政府的行政权力实际上是在缺乏充分的“法意”和“民意”的基础上运作的。
增强政府管理的“法意”和“民意”基础，可以充分发掘和利用现有的人大制度资源，强化基层人大代表的职能，将对基层行政权力的约束限制在基层人大代表的监督之下。首先，基层人大代表是经过选民选举产生的政治精英，他们对法律和政策有较多的了解和认知，政府管理的重大决策要通过基层人大代表的审议，政府的行政行为要接受基层人大代表的监督，特别是涉及征地、拆迁等与民众利益直接相关的事务，需要召开基层人大会议来审定。地方政府的财政要接受基层人大代表的审议。我国一些地方实行乡镇政务公开、阳光财政的创新政策，但这些创新政策因为没有纳入到人大制度的框架下而未被制度化。尽管近些年，地方和基层政府管理为民众做了许多好事，但由于在对事物做出决策之前缺乏充分的“法意”和“民意”做基础，未能征询基层人大代表的意见，因此好事也未见得能够获得好结果。在基层，人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等职能，保证了基层政府行政权力的合法性。其次，与其他层级的人大代表不同，基层人大代表是由选民直接选举产生的，所以其群众性最强。政府管理要通过基层人大代表集中“民意”时要进行民主决策，并保证决策更符合群众利益。如近几年在我国的新农村建设和农村社区建设中，政府出了很多钱、办了很多事，但这些钱和事并不是农民最需要的，甚至是脱离农村和农民实际的，其结果是政府干、农民看。在新农村建设中农民的主体地位被政府的主导地位所代替，其原因就是政府管理缺乏民意机制，基层人大代表的作用未能有效地发挥。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，必须加强基层人大制度建设。随着我国乡镇综合改革的深入发展，县一级的人大代表的决策功能日益突出，乡镇政府主要突出的是执行功能。在县一级，主要是强化基层人大代表的推进民主决策的功能。一些地方试行县级人大代表常任制，这有利于人大代表能够经常性地参与地方事务的决策。在乡镇一级，主要是强化基层人大代表的行政监督功能。乡镇政务公开首先要对乡镇人大代表公开，乡镇行政行为要接受基层人大代表的质询，乡镇政府官员要接受基层人大代表的评议。《代表法》第三条规定，人大代表享有下列权利：“(一)出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；(二)依法联名提出议案、质询案、罢免案等；(三)提出对各方面工作的建议、批评和意见”等。基层人大代表通过履行对财政预算及收支的监督、重大事项决策的监督、重要人事变更的监督和重大事件处理情况的监督等方面的职能，保证政府行政权力的合法性。
强化基层人大代表在基层政府管理中的功能，还必须提高人大代表的自身能力。我国基层人大代表来自于并长期生活于基层社会，他们对基层事务较了解，但对于政府管理还比较陌生，特别是传统中长期存在的“怕官畏官”心理，使他们缺乏参与基层政府管理的勇气和能力，他们在更多的时候是将“人大代表”的称号作为一种领导赐予的政治荣誉，只享受代表荣誉，当“挂牌代表”、“无言代表”，这大大限制了基层人大代表作用的发挥。为此，要改进基层人大代表的选举制度，保证那些能够真正代表民意的人当选为人大代表，同时加强对基层人大代表的培训，使他们有能力参与基层政府管理。随着我国农村社会的变化，农民的文化素质正在不断提高，选举那些具有较强参政议政能力的人当选人大代表的条件会愈来愈充分。
目前，人大制度建设的突出问题是：愈往上制度愈健全，代表的作用发挥得愈充分；愈往下制度愈欠缺，代表的作用发挥得愈不充分，这既不利于政府管理与群众自治的衔接，也使基层政府管理缺乏政治基础。加强基层人大制度建设，充分发挥基层人大代表的作用，是当前民主政治建设的重要任务。
三、通过人大代表功能的发挥保证基层群众自治的自治性
20多年来，我国农村基层群众自治有了法律制度基础，并开始进入实践层面。但是应该看到，我国
基层群众自治的制度和实践基础还很不稳固，并面临着发展的瓶颈。一是随着现代国家基层政权的建设，我国基层群众自治的空间不断被挤压，由人民公社体制传承下来的政府任务体制并未从根本上改变。政府还是习惯于将村委会作为自己的“一条腿”来对待，村委会被行政化的做法长期没有得到改变，行政强于自治的格局基本未变。随着“网格化治理”模式的建立，政府职能愈来愈多地向农村社会延伸，在新农村建设和农村社区建设的名义下农村社会再度被行政化，基层群众自治的空间进一步被压缩，行政主导性强势于群众自治的自治性。二是我国的基层群众自治是在政府依法指导下的自治，群众自治在基层治理中缺乏制度化的平台来行使自治的权力。2010年末，浙江省乐清县钱云会交通死亡案，之所以会成为一个受到人们广泛关注的公共事件，其背景便是钱云会因征地而成为“上访村长”以及因此他所具有的“征地对抗者”的身份。其背后突显出的一个重要问题，便是群众自治组织缺乏通过有效的制度化渠道参与到乡镇治理当中，在群众的自治权力无法行使的情况下，只能通过上访或采用对抗的方式参与到地方治理当中。这正是当前基层群众自治的重要瓶颈，也是农村社会稳定工作中日益凸显的重要的结构性原因。
应该看到，随着“网格化治理”模式的形成，政府行为会愈来愈多地进入农村基层社会，愈来愈多的农村基层事务会被“政府之手”所左右。这是社会发展的大趋势。但是，仅仅依靠政府的力量是很难保证它在村庄治理中的合理性和合法性的。而现有的村委会作为自治组织，由于它自治的权力处于悬空状态，村委会干部对进入村庄社会的涉及侵犯村民利益的政府行为大多数只能采取认可的态度或者配合的做法，而村民代表往往受限于自己的身份是“村庄内部”的代表，难以监督并参与到“上面的”政府治理过程中，由此造成政府进入村庄后行为的失控和失范。
基层人大代表功能的发挥不仅有助于加强群众自治的自治性，而且也有助于基层政府与群众自治的良性衔接机制的建立。首先，基层人大代表可以在村民代表中产生。作为村民代表，通过参加村民代表会议全程参与到村庄的决策、管理和监督之中，他们有广泛的群众基础，对村庄民意有充分的了解和把握，在加强政府与群众的沟通方面能更好地发挥作用。《代表法》第四条明确要求，代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”；第三十条还专门规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表在本级人民代表大会闭会期间，根据统一安排，开展调研等活动；组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求”。其次，基层人大代表的活动领域不仅仅限于村庄，而且还可以达到“上面的”基层政府层面，他们作为村庄利益的代言人，意味着村庄民意进入了正式的政府管理过程中，这相当于群众的自治权力从悬空状态落到了实处。人大代表通过乡镇人代会这个平台，在地方重大决策、预算控制和监督以及村民利益的维护方面可以有效地发挥作用。一方面，作为基层人大代表，可以将民意通过县、乡人大机构进行汇集；同时，以人代会为平台的决策参与和对进入村庄的政府行政的监督，是基层政府管理的过程也是群众自治权力介入的过程，从而在政府管理和群众自治的有机衔接中化解大量的类似因征地、拆迁等问题形成的农村社会矛盾。我国《村民委员会组织法》规定，村民自治中产生的问题可以通过作为立法和监督机构的人大解决。但是由于当前基层人大代表功能的虚化，农民往往只能以上访上告的方式表达其诉求，人大机构对实施《村民委员会组织法》的监督功能难以充分发挥出来，未来强化基层人大代表的功能是缓解农村社会矛盾加剧的有效路径。
[责任编辑 焦薇缜]