2015年12月10日，美国总统奥巴马正式签署了《每一个学生成功法案：初等和中等教育进展报告》（以下简称《成功法案》）。该法案将取代布什政府时期出台的《不让一个孩子掉队法案》，成为指导、规划美国初等和中等教育未来发展的基础法案。按照奥巴马政府的设想，《成功法案》的意义在于“为每一个美国孩子——无论其出身于何种种族、阶层与家庭背景，都有机会过上自己所期盼的生活，从而帮助人们坚定美国社会所崇尚的自由、平等和公正等信念。”[1]尽管公众对该法案能否实现预期目标存在争议，但是《成功法案》必将对美国基础教育产生深远影响。
一、《成功法案》的出台背景
美国政府之所以选择在2015年出台《成功法案》，实际上是对布什时期所推行的《不让一个孩子掉队法案》的反思和调整。《不让一个孩子掉队法案》的主要目的是帮助每一个孩子都能具备基本的阅读能力与数学能力，因而增进美国的教育公平。为了实现这一目标，该法案制定了严格的评估与问责机制，要求各州采用联邦制定的统一标准化测试和年度考试等手段来衡量本地的基础教育质量，地方上的学校和教师必须根据法案设置的目标让学生每年都能获得适当进步。同时，该法案规定，将根据学生的测试情况对学校教学质量进行考核，没有达到目标的学校将被问责，这一法案代表了美国公立教育系统中问责制与标准化时代的到来。
（一）《不让一个孩子掉队法案》的实施成效
经过十多年的推行，《不让一个孩子掉队法案》取得一系列成就。奥巴马总统在签署《成功法案》时公布了自其接任总统（2008年）以来继续实施《不让一个孩子掉队法案》后在基础教育领域取得的成就：几乎所有州都提高了自身的学业标准，美国中小学的教育水平几乎能够与国际顶尖教育水准持平并且绝大多数学生能够顺利从高中毕业；平均81%的高中毕业率成为有史以来的最高记录，值得肯定的是，有色族裔学生的高中毕业率提升幅度超过白人学生；政府已经向学前教育领域投入多达数十亿美元的财政支持，这些投资用以帮助初入学者提升学业效果；成功培训了10万余名科学、技术、工程和数学等学科中的教师，这一数量超过原计划的一半；使用高速互联网的学生人数已经超过2 000万，整个联邦范围内77%的学区达到了高速宽带的最低标准。[2]应当说，《不让一个孩子掉队法案》的实施在一定程度上达到了提升美国基础教育领域教学质量的目标，初等和中等教育的质量有了明显改善。
（二）对《不让一个孩子掉队法案》的质疑
布什政府掀起的这场教育改革自实施以来就不断遭到社会公众和教育专家的指责和批评，后者质疑的重点主要是该法案严格的问责制和标准化考核手段能否有效达成“提升美国学生整体阅读和数学能力、促进教育公平”的目标。有的研究者对《不让一个孩子掉队法案》的实施效果进行了分析，结果表明该法案的推行并没有取得理想结果，反而造成学生学科知识的不均衡。美国奥本大学和北卡三角洲国际研究院的研究表明：《不让一个孩子掉队法案》的推行提高了阿拉巴马州乡村地区学生的语言成绩，但对阅读和数学的提升并不明显。研究人员对1999到2007年间美国阿拉巴马州67所乡村学校中四到八年级学生的斯坦福成就测验成绩进行了跟踪调查，发现学生的语言测试得分平均提高了3. 2%，阅读成绩平均下降了2.6%，数学成绩下降了0.6%。[3]还有许多相关的调查报告都得出了类似结论，因此美国政府有必要对这些质疑予以回应。
此外，许多人士指出联邦政府实行的严格考核制度使得学校忙于应付各种测试，学校领导者和广大教师时刻处于紧张状态中。部分地区学校为了达到联邦政府制定的考核目标，往往只重视州考科目的教学，而轻视未纳入考核的科目（如音乐、体育和外语等）。有的中小学还延长了上课时间，甚至出现虚报学生考核成绩的现象。换言之，考核与问责已经妨碍了学校的正常发展，这一状况无疑违背了《不让一个孩子掉队法案》出台的初衷。
总的来说，《不让一个孩子掉队法案》的推行并没有实现“没有一个孩子会掉队”的承诺，反而加重了各地学校、教师和学生的负担，在这些情况下，美国政府开始对该法案进行改革。奥巴马在向公众解释出台《成功法案》的原因时说：“《不让一个孩子掉队法案》的预期目标无疑是对的，我们所承诺的‘让每一个指导儿童的教师都成为优秀教师’是正确的目标。另外，为学业设置高质量的标准也是正确的，问责同样也没错，但我们的失误在于没有向教师、学校和各州提供实现上述目标的必要支持，而没有支持这些目标是无法实现的，这便是为什么我们要颁布《每一个学生成功法案》的原因。”[4]从这一说法来看，尽管奥巴马不愿直接承认先前教育改革的失败，但是新法案所采取的诸多与旧法案不同的措施无疑表明《不让一个孩子掉队法案》存在问题，这就是《成功法案》出台的现实背景。
二、《成功法案》的核心内容和预期目标
为了缓和社会各界对基础教育发展现状的不满，美国政府试图采取综合的“州设计制度”来简化现有联邦考核的项目数量，同时将控制和问责基础教育的权力归还给州和地方。
《成功法案》的主要内容包括：坚定地为美国弱势和需要保护的学生提供保障，力争为学生带来更多教育机会与更好的教育效果；提升所有美国学生的学术水平，帮助他们为将来的大学生活和职业生涯做准备；为各州提供教育资源或项目支持，为学校管理人员与广大教师提供基于实践的专业服务；扩大并提高学前教育的政府资助；赋予州和地方教育部门发展自身教育事业的权力，帮助地方建立高效能与强有力的教育管理体系，倡导基于实践的方法来改善学校教育，提升学校的教学质量。[5]
《成功法案》的预期目标包括：确保中学毕业生能够为将来的升学或就业做好充分准备，同时保障毕业生具备较高的学业水平，缩小校际间日益扩大的教育质量差异；改革过去联邦主导的考核方式，允许各州采取灵活多元的评估措施，尽量减少不必要的标准化考试，联邦政府将为此提供指导而不是管理；扩大对高质量学前教育的投入，推行激励政策，奖励教师创新教育模式；出台多项措施确保每个学生不因种族、经济收入、家庭背景等外在因素的影响而失去获得成功的机会。[6]
从法案的主要内容和预期目标上看，《成功法案》与《不让一个孩子掉队法案》既有相似之处，也有许多不同，下表是对两者异同点的概括：
虽然存在诸多不同，但《成功法案》与《不让一个孩子掉队法案》的根本目标是一致的，都是要提升美国初等和中等教育的办学质量。值得指出的是，《成功法案》明确提出应尽量减少联邦一级的学业考核数量以及做好重点教育项目专用资金的支持工作，与此同时，成功法案也继续强调美国基础教育应坚持高标准的考核要求，提高学生的学业成就。针对美国民众极为关心的教育公平问题，《成功法案》重点指出要向处境困难的学生提供资金帮助。此外，《成功法案》还规定地方教育部门应对表现不佳的学校进行指导和干预以缩小校际间的教育质量差异。
三、《成功法案》的特征分析
（一）问责权力：从联邦层面转向地方层面
《成功法案》与《不让一个孩子掉队法案》的最大不同在于“问责权力”实施主体的变化，即教育的问责权归还给各州和地方。《不让一个孩子掉队法案》的实施原则是由联邦政府出台硬性标准要求各州中小学校必须提高所有学生的学业成绩，并且要求学区通过加大监督和其他措施来确保学业困难的学生取得进步。而《成功法案》则明确了基础教育的问责权属于州和地方，虽然后者仍需向联邦政府提交其出台的问责计划，但在不违背联邦法案精神的前提下，地方教育部门有权设计合理可行的问责计划。
具体来说，《成功法案》放弃了过去联邦教育部控制下的统一问责制度，开始采用综合性的州问责制，这一做法提高了州教育机构在基础教育事业中的话语权力和主导地位。在问责措施方面，尽管各州需要确保本州的教育问责计划与联邦法案相协调，但是联邦政府不再对州问责权进行制约，而是鼓励州政府的问责应以对学校的创新能力评估为基础，同时倡导地方教育当局采用多样化的评估方法来评估学校绩效。
《成功法案》还结束了联邦一级针对教师教学效果的强制性评价，允许各州进行教师评价方式的革新。问责权力的转移被美国公众看作是向教育传统的回归，是联邦政府重新开始尊重州及地方政府对于教育领导权的标志。对此，美国舆论界认为，《成功法案》的出台“代表了最近25年来联邦政府对于地方教育控制权的最大转移”，同时也意味着“一个问责时代的终结，即联邦政府采取咄咄逼人的方式试图控制公立学校的时代的终结，教育的控制权重新回到州和地方学区。”[8]
（二）考核方式：从严格统一到灵活多元
《不让一个孩子掉队法案》被人诟病的地方之一，是其采用统一的标准化考试来考核地方基础教育质量，这种方式的特征是强调建立在“达标”“考试”与“数据”等关键词之上的排名与评估，换言之，一切都被弱化为可对比和衡量的考核数据。为了推行统一考核，联邦政府设计出一整套针对学生学业成绩的测量方法，要求各州在数学和英语等科目上对三年级到八年级的学生进行年度统一考试，同时规定学生在高中阶段同样应接受年度考试。而对于科学学科，学生至少要参加一次统一考试，用来衡量学生的学业水平是否取得进步。
《成功法案》一方面赋予各州能够自由选择学业衡量标准的权利，另一方面对《不让一个孩子掉队法案》中过于依靠考试这一手段作为衡量教学质量标准的导向进行了调整，改变了过去单一的评估方式。另外，法案支持各州为审核和简化评估体系以及试验各种创新评估所做出的努力，同时建议各州实施创新性评估，强调各州可以将年度统一测评分解为若干单一测试，减少不必要的测验。
有关考核的最终目的，《成功法案》强调必须确保政府正在更好地帮助所有的学生具备批判性思维、适应性、协作能力、解决问题能力和创造性，这些技能都超出以往学校所提供的基础知识，体现出这一法案在价值取向上更灵活与创新。
（三）干预方式：从直接干预到间接指导
众所周知，《不让一个孩子掉队法案》之所以能在美国基础教育发展改革史上成为一部具有里程碑意义的教育法案，其重要原因是它提出并推行了对于“失败学校”（在美国，学业评估分数位于最后5%的学校或是学生毕业率少于67%的高中，以及学习困难学生的成绩难以提升的学校，都可以被定义为“失败学校”。）应采取直接干预的补救措施，严格要求获得联邦资助经费的州和地方要积极督促教育质量低劣的学校采取措施来提升学生的学业水平。他们还规定：如果“失败学校”中的学生在五年时间里学业成绩得不到改善的话，该校校长和绝大多数教师将会面临被解雇的危险，并且将“失败学校”转为特许学校（这种学校会延长学年时间或学生在校时间），如果仍难以得到改善的话，学校最终将被完全关闭。
《成功法案》虽然界定了哪些学校需要州（或地方）政府采取措施进行干预，但对后者应该如何干预则没有给出具体要求。为了保障地方政府的教育主导权，《成功法案》严格禁止联邦过度干预州和地方在问责制和学校建设方面的决策权。与《不让一个孩子掉队法案》所实行的强制性直接干预地方教育的方式不同，《成功法案》采取的是温和与间接的指导方式，将基础教育的管理权真正交还给地方，同时提出应建立新型的“联邦——州伙伴关系”，鼓励各州采取多项灵活措施推动《法案》的实施，积极帮助各州探索和运用多种测量方法来区分应奖励和应帮助的学校，从而确保成绩较差的学生也能得到所需的教育资源。
新法案更多地关注学校的现实需求而非对学校提出硬性指标，同时联邦保留适当监督权力。各州一方面应递交责任计划给联邦教育部，另一方面也要对那些学业成绩考核排名在后5%、高中毕业率低于67%以及表现持续不佳的学校采取帮扶措施。
四、《成功法案》的未来展望
《成功法案》的出台寄托了美国社会对于教育事业的期待和展望。对此，奥巴马说：“我们只是想给每一个学生一个机会，因为每个人都具备同样的天赋和努力，但我们以前的做法或者让他们陷入迷茫，或者没有为其提供足够支持来帮助孩子思考如何将事情做好，他们正因为没有获得所需要的资源而陷入困境。我们希望通过这部法案，用我们的辛勤、关怀、纪律、激情与承诺给每个孩子创造同样获取成功的机会。”[9]