〔提 要〕进入21世纪以来，中国与东盟国家防务合作不断向前推进，虽然与政治、经济合作相比，防务合作发展水平仍较低，但经过双方的努力，相关合作已取得长足进展，合作领域大幅拓展，合作方式从双边发展为双多边相结合，且更趋务实和机制化。在此过程中亦面临不少问题和挑战，如东盟“大国平衡”战略的掣肘，来自美、日、印等其他大国的竞争以及南海问题等。由于中国与东盟各国有深化合作的巨大动力，双方有望克服困难和障碍，继续推进防务领域合作向前发展。
〔关 键 词〕中国、东盟、防务合作、中国—东盟关系
〔作者简介〕刘琳，中国人民解放军军事科学院外国军事研究部副研究员
〔中图分类号〕D822.319.66
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2017）3期0016-11
新世纪以来，中国与东盟国家关系进入全面、快速发展的新阶段，双方的合作堪称中国与周边国家和发展中国家合作的典范。与政治、经济合作相比，中国与东盟国家的防务合作起步相对较晚，但经过双方的努力，已取得长足进展，且仍具有巨大潜力。防务合作对于深化中国与东盟国家战略互信，丰富中国—东盟战略伙伴关系内涵，推动中国—东盟国家关系向深层次发展，具有不可替代的作用。系统总结中国与东盟国家近年来防务关系发展，评析其发展动因和挑战，具有重要的学术和现实意义。
一、中国与东盟国家防务合作的主要特点
由于互信的缺失及防务合作的敏感性，防务合作曾是中国与东南亚多数国家关系的短板。冷战期间，由于中国与越南、印尼关系由好转坏乃至破裂，与新加坡、文莱尚未建交，与马来西亚、菲律宾等国分属两个阵营，中国只与泰国、缅甸等东南亚个别国家保持着军事防务合作关系。冷战结束后不久，中国与东盟所有国家均建立了外交关系或实现双边关系正常化，但由于“中国威胁论”的存在，中国与东盟国家之间防务合作仍較为有限。1997年亚洲金融危机中，中国坚持人民币不贬值的做法，赢得东盟国家的信任，成为中国—东盟关系的重要转折点。进入21世纪以来，中国与东盟建立面向和平与繁荣的战略伙伴关系，相互信任日益增强，相应地，中国与东盟所有国家防务合作推进迅速。而且值得关注的是，中国与印尼、马来西亚、新加坡等过去接触较少的东南亚海岛国家防务关系在某些领域已经达到甚至超过了中国与传统友好的泰国、缅甸、柬埔寨等东南亚大陆国家的防务关系水平。总体来看，中国与东盟国家防务合作范围和深度不断拓展，表现出以下主要特点：
（一）合作范围覆盖面广。各国之间的防务外交或防务合作一般来说有十种可能的形式，包括：（1）开展军事、民事防务官员之间的双边和多边接触；（2）互派国防武官；（3）签订双边防务协定；（4）对军事和民事防务官员进行培训；（5）就文官掌军、防务管理和军事技术问题提供建议和咨询；（6）军事人员和单位之间开展接触和交流以及舰艇访问；（7）向伙伴国的国防部或武装部队派驻军事或民事人员；（8）部署训练小组；（9）提供军事装备或其他物质援助；（10）举行双边或多边军事训练演习。过去，中国与东盟国家的防务合作仅限于高层互访以及向个别国家提供武器装备、军事援助等。但近年来，特别是2003年中国与东盟建立战略伙伴关系后，双方都日益重视加强防务和军事领域合作。在中国与东盟各国签署的诸多联合声明、联合公报等文件中，均将深化防务合作作为重要内容，并明确了具体的合作领域。在各国的积极倡议和推动下，中国与东盟国家的防务合作内容不断充实，已经涵盖上述10种形式中除第7、第8点之外几乎所有形式，包括高层交流、军事教育和培训、舰艇访问、联合演训、军售军援、国防工业等，而且过去比较薄弱、发展较慢的领域，如舰艇访问、联合演训、国防工业，正在成为推动中国—东盟国家防务合作趋向深入的新的主要动力。例如，联合演训是近年来中国与东盟国家军事关系取得突破性进展的重要标志。自2007年开始，中泰之间举行了3次代号为“突击”的特种部队联合反恐训练和3次代号为“蓝色突击”的海军陆战队联合训练，其中2016年双方参训兵力超过1000人，中方首次派出舰艇和飞机参加；自2009年开始，中国与新加坡举行了3次“合作”系列联合训练；中印尼于2011年和2012年举行了“利刃”特种部队联合训练，2013年和2014年又举行了代号为“空降利刃”的联合反恐演练；中国与马来西亚自2014年以来连续举行了3次代号为“和平友谊”的联合军事演习，其中2015年的演习包括陆海空三军，是中国与东盟国家迄今为止举行的最大规模双边联合军演；中国与柬埔寨2016年12月也举行了代号为
“金龙-2016”的人道主义救援减灾联合演习。此外，随着中国国防工业的快速发展，庞大的产能和与西方接轨的高精尖研发体系，辅以较低的销售价格，使得“中国造”精锐武器对东盟国家的吸引力增加。一些东盟国家开始与中国开展国防工业合作，或表达了合作意愿。中国与泰国在2007年5月签署的《战略合作联合行动计划》中，提出2007—2011年间双方在15个领域的合作计划，其中就包括推进国防工业领域的进一步合作。同年，中国时任国防部长曹刚川访问泰国时，双方探讨了联合生产武器装备的可能性。2016年12月，泰国国防部发言人称，泰国和中国正在讨论在泰国修建军事设备生产厂事宜。中国与马来西亚2016年10月签署了《关于共同开发建造马海军滨海任务舰合作框架协议》。中国与印尼国防部在2013年12月发表的联合公报中也提到“探索装备技术领域合作新形式，为两国军工合作提供必要支持和便利”。
（二）合作方式呈现双多边相结合的态势。长期以来，中国与东盟国家的防务合作主要是在双边范围内展开，但随着地区多边主义的兴起及东盟倡议的一系列地区多边安全机制的建立，中国与东盟国家开展防务合作又增添了新的平台。中国人民解放军多次派员参加东盟地区论坛、西太平洋海军论坛、香格里拉对话、东盟防长扩大会等各类多边安全研讨会。东盟国家防长亦多次出席中方为加强中外军事学术交流、推动地区和平安全创办的香山论坛。同时，中国军方多次参与多边框架下的联合军事演习。例如，2015年中国与马来西亚联合主办了东盟地区论坛第四次救灾演习；2013年和2016年，中国军方派员参加了东盟防长扩大会人道主义援助救灾与军事医学联合演练。自2002以来，中国还主办了“东盟地区论坛安全政策会议”、“10+3武装部队国际救灾研讨会”、“中国—东盟维和研讨会”、“中国—东盟高级防务学者对话”等一系列防务交流和研讨活动。值得一提的是，这些多边机制并不排斥双边交流，各国在多边场合也经常展开双边互动。因此，近年来，中国与东盟国家防务合作逐步从单纯的双边扩展到双、多边相结合，多边交流、多边框架下的双边互动以及双边合作相互补充，相互支撑，进一步增进了中国与东盟国家军队的相互理解与信任，提升了双方的合作水平。
（三）合作目的从主要著眼加强互信转向强调务实合作。冷战时期，在意识形态等因素影响下，东南亚国家对中国充满敌意、猜疑和不信任。冷战结束后不久，受“中国威胁论”影响以及中国与越南、柬埔寨、印尼等国因陆地边境争端、红色高棉问题以及华人华侨问题等产生的矛盾尚未完全消除，中国与东盟国家对发展彼此之间的防务合作仍心存疑虑。因此，冷战后中国与东盟国家建立军事关系和开展防务合作首先必须突破信任的门槛，双方防务合作在相当长一个时期内的重要目的就是加强互信。当前，加强互信仍是中国与东盟国家防务合作的重要任务之一，但随着合作的深化，东盟各国与中国都开始从一般性强调合作、互信的重要性转向强调各领域的务实合作和技术战术层面的交流，并提出了不少具体倡议，例如，鼓励军种间的对话、扩大演习规模、加强青年军官交流、共同研发武器装备、加强院校合作等。中泰、中马、中新、中印尼举行联合训练和演习、中越海军在北部湾展开联合巡逻，以及印尼、泰国、马来西亚等国希望与中国开展国防工业合作都是这一转变的体现。此外，中国对东盟国家的武器出口从技术含量较低的轻武器逐渐向高精尖武器装备发展，也反映了双方互信的加深及合作的深化。例如，2016年3月，印尼国防部表示正在评估采购中国制造的导弹和高炮合一防空系统的可行性。2017年1月，泰国宣布将从中国采购MBT-3000/VT-4坦克和3艘S-26T型潜艇。值得关注的是，中国在发展与东盟各国的防务关系时，开始注重根据各国具体情况提出相应的方案或建议，例如，对越南，基于中越在意识形态领域的共同点，近年来重视推进两军政治工作等方面的交流合作；对泰国，强调加强联演联训和国防工业等领域合作；对马来西亚，提出进一步建立完善多领域合作协调机制。
（四）合作安排注重长远规划和提升机制化水平。过去，由于中国与东盟国家防务合作涉及的领域较少，合作活动有限，因此防务合作多是临时性的，缺乏长远规划。进入21世纪以来，中国先后与泰国（2002年）、越南（2005年）、菲律宾（2005年）、印尼（2006年）、马来西亚（2006年）、新加坡（2008年）、缅甸（2013年）等建立了年度防务磋商机制，与印尼建立了海军对话机制和国防科技工业合作联委会，与越南建立了北部湾联合巡逻机制和边境高层会晤机制，与缅甸建立了外交国防“2+2”高级别磋商机制。中国还与泰国签署了《战略合作联合行动计划》，与马来西亚签署了《防务合作谅解备忘录》，与新加坡就防务合作达成“四点共识”，与缅甸签署了《中缅两军关于建立边防会谈会晤联系和处理边境事务的谅解备忘录》，对防务合作做出指导和规划。中国与东盟各国防务合作开始向规范化、机制化合作方向发展。
二、合作不断深化的主要动因
中国与东盟国家防务合作不断向前发展是多种因素共同作用的结果，符合中国与东盟各国的安全和战略需求。
（一）中国对开展与东盟国家防务合作的态度更趋积极
冷战结束后特别是21世纪以来，中国高度重视周边外交，提出“与邻为善、以邻为伴”、“睦邻、安邻、富邻”的周边外交基本方针和政策，以及“亲、诚、惠、容”的周边外交新理念。习近平主席强调，“要诚心诚意对待周边国家，争取更多朋友和伙伴”，“要让周边国家得益于我国发展，使我国也从周边国家共同发展中获得裨益和助力”，“要倡导包容的思想，以更加开放的胸襟和更加积极的态度促进地区合作”。2014年5月在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上，习近平主席还提出了“共同、综合、合作、可持续”的亚洲新安全观。新安全观倡导尊重和保障每一个国家的安全，统筹传统领域和非传统领域安全，通过对话合作促进安全，以及发展与安全并重，实现持久安全。这些重要思想无疑为中国与周边国家关系整体发展提供了良好的氛围和条件。在此背景下，作为周边外交重要组成部分，中国在推动与东盟国家的防务合作方面也更为积极，因为这有利于增进与东盟各国的战略互信，减轻东盟国家对中国安全上的疑虑。一些国外学者还认为，加强与东盟国家防务关系，可以使中国更好地了解东盟国家军队条令条例和技战术能力，强化中国在东南亚地区的政治影响力，并利用军事援助项目抵消东盟国家与其他域外大国防务合作的影响。
（二）东盟国家对中国战略认知发生变化
过去，阻挠中国与东盟国家防务合作的重要因素之一是东盟国家对中国的敌对、恐惧和担心。造成这种情况的主要原因是东南亚对冷战时期中国行为的认知。新加坡学者曾将冷战期间中国对东南亚的威胁分为两类，一类是所谓的“共产主义威胁”，指中国在20世纪60、70年代对印尼、泰国、马来西亚等国共产党的支持；另一类是所谓1979年对越南的“战争威胁”。这些历史痕迹对国家态度的影响是持久的，它使东盟国家确信：中国会以一种它们所担心的方式去实现国家利益。但20世纪90年代以来，随着冷战的终结，多极化趋势凸显，世界经济相互依赖加深，东盟国家对中国认知中意识形态因素大大降低。东盟国家经济实力的增长，以及中国对外政策的改变等因素，使得东盟各国将更多的精力放在了与中国的经济与贸易合作上面。中国“不再强调意识形态而转向务实主义”的战略政策，减轻了东盟国家的恐惧心理，使其“确认中国的行为更加温和与倾向于合作”，增强了东盟各国与中国在防务安全领域合作的意愿。同时，随着安全威胁的日益复杂化和多样化，特别是恐怖主义、跨国犯罪、海盗、武器扩散、自然灾害等非传统安全问题的凸显，仅凭一国之力难以应对，东盟各国和中国在应对地区安全挑战中的共同利益越来越多，加强对话与合作成为必由之路。当然，东盟各国也有通过防务安全合作将中国融入地区合作进程的考虑，从而利用大国之间的相互牵制，保持战略平衡和自身独立性，建立共同安全架构，避免某一大国对东南亚事务的主导或干预，维持东南亚地区的和平与稳定。
（三）中国在地区安全事务中的作用上升
中国与东盟国家防务合作的推进与中国军力的发展几乎是同步的。这主要是由于伴随着中国实力的增强，中国在地区安全中的作用和影响力明显上升，加大了东盟各国与中国合作的意愿。中国军队近年来频繁参与亚丁湾反海盗护航、联合国维和、海外撤侨等重大海外军事行动，在军事行动的组织、指挥、协调方面能力增强，积累了丰富的经验，使得中国与东盟各国开展联演联训等合作具备了更为有利的条件，也使得东盟各国可以在与中国军队的合作中获得更多收益。同时，中国作为崛起大国，越来越具备为地区安全提供公共产品的意愿和能力，在打击恐怖主义、反海盗、维护海上安全和应对自然灾害等方面，中国都成为东盟国家希望借重的力量。中国也愿意发挥大国作用，并提出了一系列重要倡议。这些都成为中国与东盟国家拓展防务合作的有利因素。
三、面临的挑战
盡管中国与东盟国家防务合作自21世纪以来取得了全方位迅速发展，但合作层次与深度明显不足。其一，中国对东盟各国的军售仍相对有限。据统计，2000—2009年间，中国向东南亚的军事出口仅3.16亿美元，而同一时期美国和俄罗斯对东南亚的军售额分别达到31.96亿美元和32.98亿美元。尽管近年来中国对东南亚军售有所增加，但与美俄相比仍有较大差距。而且中国武器出口的种类较少，主要是坦克、直升机、反舰导弹等。其二，中国对东盟国家的港口访问仍偏少，每年对各国舰艇访问平均只有为数不多的1∼2次。相比之下，美国海军舰艇对东盟各国的港口访问要频繁得多，最多的是菲律宾，2012年美国军舰访问菲律宾次数为88次，2013年更达到140次之多。其三，中国与东盟国家的国防工业合作尚在起步阶段，中国虽然与印尼、泰国、马来西亚、印尼等国达成了有关协议或意向，但后续实质性步骤进展缓慢。其四，中国与东盟国家的联合军事演习或训练，仍处于较初级的阶段，表现在：相比美国与东盟各国的演习动辄达到数千人甚至上万人，参与人员数量仍相对较少；课目设置比较简单，且以应对恐怖主义、自然灾害等非传统安全威胁为主；主要是双边框架，中国还未能与若干东盟国家举行多边联合演习或训练。造成这些问题的主要原因包括：
第一，东盟各国“大国平衡”战略对中国—东盟国家防务合作的掣肘。东南亚地区安全历来容易受到大国影响，为此东盟在冷战后一直奉行“大国平衡”战略，即让大国之间相互制衡，避免任何一个大国主导地区安全，从而使东盟获得安全上的最大利益。这一战略当然也有针对中国的一面。特别是，尽管中国与东盟关系近年来不断发展，但由于历史和地缘政治等原因，“中国威胁论”在东盟国家始终存在，在部分民众中颇有认同感。近年来，随着中国崛起及军事现代特别是海军现代化的推进，东盟各国在安全上对中国的担忧进一步加剧，一些国家视中国为“潜在的主要威胁”，担心中国“国强必霸”，搞“侵略扩张”和“经济渗透”。因此，虽然东盟国家与中国防务合作增多，但在不少方面仍是有所保留的，如不愿过快扩大联合演训规模，更愿意举行单一军种、科目较为有限的演习而非三军联合的综合性演习，对于与中国举行多边演习不太积极等，而且在与中国扩大防务合作的同时，东盟各国与美、日、印、澳等大国的防务合作也在强化，这无疑有平衡中国影响的考虑。
第二，美、日、印等大国着力强化与东盟国家的军事关系。近年来，美国、日本和印度等国出于各自战略利益的考虑，纷纷加大对东南亚的军事渗透。而东盟国家基于对中国崛起的担忧，也希望拉其他大国平衡中国，这为大国介入地区事务创造了条件。美国奥巴马政府高调推进“亚太再平衡”战略，将东南亚作为该战略的重要支柱，强化了与东南亚盟国及伙伴的防务关系：2014年美国与菲律宾达成《强化防务合作协议》，根据该协议2016年获得对菲5个军事基地的进入权；与新加坡达成在新部署4艘濒海战斗舰的协议；美越军事关系也不断提升，2016年美国全面解除了对越南的武器禁运；美国还与东南亚各国频繁举行联合军事演习，强化对东南亚各国的海上安全援助。2015年美国提出“东南亚海上安全倡议”，未来5年投入4.25亿美元提升东南亚国家海上安全能力建设，特别是海上态势感知能力。日本自21世纪初以来就以反海盗为由加强了在东南亚海域的活动，近年来更是利用南海问题的升温，以海洋问题为突破口，大力强化与东南亚各国的防务合作，如向越南、马来西亚、菲律宾等国海警提供巡逻船和人员培训。印度的“东向”战略和“向东行动”战略均将东南亚作为重点方向，近年来印度舰艇编队多次访问越南、马来西亚、新加坡等国港口，并与其举行联合军事演习。印度还在人员培训、军事援助、军售等方面与东盟国家加强了防务合作。例如，与马来西亚签署防务合作谅解备忘录，接受马皇家飞行员赴印度进行飞行训练；帮助越南维修米格战斗机、训练飞行员和潜艇人员以及生产中小武器装备。美、日、印等国本就与东南亚国家有较深的历史渊源，在这一地区经营时间又长，双方拥有深厚的合作基础，防务关系发展较为成熟，东盟各国会产生“路径依赖”，近年来这些大国进一步强化与东盟国家的防务合作，在一定程度上会降低东盟国家与中国合作的意愿，并促使其利用“平衡”战略在各大国之间获取最大利益。
第三，南海问题仍对中国与东盟国家防务合作构成制约。长期以来，南海问题一直是中国与东盟国家关系发展的障碍。近年来南海问题不断升温，一旦因南海海上摩擦或渔业纠纷而引发冲突，中国与东盟国家关系将不可避免地受到损害甚至出现倒退，防务领域自然也会受到冲击。例如，在阿罗约政府时期，中国与菲律宾军事关系曾取得一些成果，中国向菲律宾提供了工程设备等军事援助，但在2012年黄岩岛对峙事件后，中国与菲律宾的官方关系陷入停滞，军事交流几乎完全中断。同样，中国与越南在981钻井平台事件后，战略互信受到削弱，军事合作一度暂停。此外，由于南海问题的存在，部分东盟国家在发展与中国防务合作时始终存有戒心，在合作的范围、方式等方面有所顾忌，这些都限制了中国—东盟国家防务合作的发展。例如，南海问题上与中国矛盾最多的越南和菲律宾基本不从中国进口军事装备，即使有也是轻武器等小型装备。
四、结语
尽管存在种种问题和挑战，冷战结束后的20多年里，由于双方具有推进合作的强烈愿望，中国与东盟各国的防务合作不断深化。这是中国崛起过程中政治、经济影响力转化为军事、安全影响力的必然趋势，也与东盟各国的利益和需求有关。防务合作现在已经成为中国与东盟关系的重要组成部分，更是推动中国与东盟合作走向深入的重要支柱，对于中国—东盟未来关系的发展具有举足轻重的作用。
中国与东盟各国应在现有基础上，进一步挖掘潜力，扎实推进相关合作走向深入。一是继续加强高层互访与交流，为中国与东盟各国防务合作提供战略指导，并深化战略互信；二是扩大人员交流的规模和范围，特别是加强中青年军官的交流；三是增加联合演训科目的复杂性，可以逐步从敏感度较低的科目转向敏感度较高的科目；四是进一步提升防务合作的机制化水平，保持连续性；五是推进国防工业领域合作取得更多实质性成果，提出具体的创新性合作倡议；六是推进各军种之间的合作；七是对军力发展较为落后的国家，加大军售军援力度，帮助其加强能力建设。同时，我们还要看到，中国与东盟国家的防务合作起步较晚，起点较低，双方应对防务合作发展有合理预期，正视可能出现的问题挑战，妥善处理有关分歧，推进防务领域的合作不断向前发展。
【完稿日期：2017-4-18】
【责任编辑：肖莹莹】